城區是高質量發展中深入實施新型城鎮化戰略、加快區域協同發展的重要載體，是邁向新征程中引領新舊動能轉換、實現創新發展的核心單元，是構建新發展格局、推動國內國際雙循環的動能引擎。近20年來，我國城區實現了較快速度發展，但仍面臨著新舊動能轉換動力不足、區域輻射帶動作用偏低等問題。在新發展階段，城區應系統謀劃新發展戰略，加快發展現代產業體系，提升核心競爭力，以更高水平融入區域協調發展戰略。

帶動作用日益顯現

城區作為我國城鎮化率最高、創新資源要素最為集中、管理服務體系最為健全、基礎設施最為完善的區域，近20年來經濟總量增長了10倍，人均地區生產總值、三次產業結構均優于全國平均水平，吸納外資與創造消費能力也不斷提升，對經濟高質量發展起到了較強的支撐作用。

我國城區數量與建成區面積實現了快速增長。民政部數據顯示，2020年年底我國城區數量達到964個，較2001年提升了18%。伴隨著數量的增加，城區建成區面積也顯著提高，從2001年的1.8萬平方公里擴大到2019年的4.7萬平方公里，年均建成區面積擴張超過1000平方公里，成為城市經濟擴總量、提質量的重要空間承載。綜合人均地區生產總值與三次產業結構來看，要素稟賦創新逐步成為經濟增長的主要動能，在經濟結構上第三產業占據主導地位，在增長動力上消費成為經濟增長的第一動力，高新技術產業與現代服務業集聚發展推動城區實現更高質量發展。據《中國城市統計年鑒》數據，2019年我國人均城區地區生產總值已達7.7萬元，超過同期人均國內生產總值10%。從三次產業結構來看，近20年我國城區第一產業比重基本保持穩定，第二產業占比從2001年的49.82%上升至2010年的51.68%，此后逐步下降，2019年為39.62%，呈現出先上升再下降的發展態勢。第三產業占比從2001年的49.18%緩慢下降至2010年的47.32%，后快速上升至2019年的59.38%，金融服務、信息技術服務、科技服務、高端制造服務等現代服務業快速集聚發展，成為引領城區高質量發展的重要力量。

在城市群都市圈的建設與發展中，我國領先城區在實現創新發展、培育優質市場主體、推動區域協調發展中發揮了重要作用，城區的發展呈現出三個突出特征。

從總量分布來看，我國城區呈現“金字塔結構”特征。據《中國城市統計年鑒》數據，2016年至2019年，我國城區地區生產總值的平均增速分別高于全國同期0.3個、0.4個、0.4個和1.9個百分點，在全國經濟高質量發展中的引擎與帶動作用日益突出。2020年，我國經濟總量超過2000億元的城區達27個，1500億元至2000億元的城區15個，1000億元至1500億元的城區66個，500億元至1000億元的城區85個。其中，規模在3000億元以上的城區首次突破兩位數達12個，直轄市的城區因其較為優異的稟賦條件與要素配置能力，表現更為突出，上海浦東以1.32萬億元領跑全國，北京海淀、朝陽分別以8505億元、7037億元位列全國城區第二、第三位。

從區域布局來看，我國領先城區分布呈現出“東強西弱、南強北弱”特征。全國經濟總量超過500億元的城區中，東部地區有120個，中部、西部地區分別有34個、29個，東北地區僅有10個。從省域分布來看，江蘇、廣東、浙江領跑全國。經濟總量超500億元的城區中，江蘇省、廣東省、浙江省分別擁有34個、31個、23個，山東省、四川省、福建省、湖北省位列其后。值得注意的是，河南雖然為我國第5大省域經濟體，但經濟總量超500億元的城區數量不足5個，與領先省份差距明顯。

從城市分布來看，“強市強區”相互依存、“中心—副中心”城市城區接續發展。經濟發達的城市需要競爭力強的城區進行支撐，而經濟強區的發展一定程度上也依賴所在城市吸引的發展要素資源，強市強區初步形成了“相互支撐、共同發展”的依存關系。在經濟總量超500億元的城區中，59%以上的城區分布在“萬億俱樂部”城市中。“中心—副中心”城市城區接續發展也成為城區分布的重要趨勢，近年來我國各大城市群、都市圈副中心城市的城區，特別是主城區發展速度較快，在推動區域協調發展、打造區域建設增長極方面發揮了重要作用。2020年，經濟總量規模首次達到1000億元的9個城區中，有6個位于都市圈副中心城市。

發展堵點亟待疏解

今后一段時間，我國的外部環境和內部條件將發生深刻變化，城區正處于轉型升級、爬坡過坎的關鍵時期，發展不平衡不充分問題仍然突出，主要表現在四個方面。

一是城區要素成本高企與新舊動能轉換的需求不相適應。進入新發展階段，實現高質量發展的關鍵在于加快推動新舊動能轉換。當前，我國城區特別是中心城區的空間承載能力有限、土地資源稀缺，交通、物流、商務、生活等綜合成本偏高，對傳統產業的擠出效應加速顯現，對新經濟增長點的吸引又缺乏足夠競爭力的成本比較優勢，新舊動能接續轉換中“換擋不失速”難度加大，部分城區經濟增長失速隱患初現。

二是城區經濟過早、過快“脫實向虛”與實體經濟做強做優的導向要求不相適應。制造業是經濟社會穩定發展的基石，脫離制造業的經濟發展模式存在較大風險。當前我國城區已進入后工業化發展階段，產業結構加快從資源和勞動密集型向資本和技術密集型升級演進。應當注意的是，部分城區過分強調服務業發展與制造業騰退，實體經濟特別是制造業的比重出現了過早、過快下降的趨勢，甚至出現了超常態的跌落，產業空心化問題嚴重。作為城區經濟的“壓艙石”與創新發展的“策源地”，制造業占比過早、過快下降勢必影響經濟長期健康穩定、產業鏈創新鏈耦合發展、全要素生產率持續提升，需引起高度重視。

三是城區人口集聚程度高與規劃治理水平偏弱不相適應。作為我國城鎮化率最高、基礎設施最為完善的區域，城區在發展的過程中吸引集聚了大量市民，城市規模的快速擴大導致城區出現了不同程度的交通擁擠、住房困難、環境惡化、資源緊張、物價過高等問題。城市規劃不科學不合理、功能配置短視與錯位、城市管理粗放無序的問題較為突出，城區在發展過程中忽視了社會文化與治理能力的協同提升，影響了核心功能的發揮與可持續健康發展。

四是城區發展中“一畝三分地”思維與統籌“一盤棋”的使命要求不相適應。我國進入城市群都市圈發展新階段，樹立“一盤棋”思維、引領區域實現更高質量協同發展，是新時代城區實現高質量發展的使命任務，更是發揮區域增長極、動力源功能的重要組成部分。然而受諸多因素影響，城區發展中“一畝三分地”的思維定勢仍較為突出，缺乏在城市群都市圈視角下對自身功能定位、產業分工、城市布局、設施配套的系統審視與協同布局，區域間資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素流動存在堵點，限制了城區輻射帶動能級的提升。

加快發展現代產業體系

在全面建設社會主義現代化國家新征程中，城區應進一步秉承高質量發展要求，積極融入新發展格局，放眼區域乃至全國謀劃發展戰略，圍繞產業要素、產業集群等系統謀劃發展方向，推進高價值產業與創新資源招引與落地，構筑持久競爭力，為經濟社會發展提供堅實支撐。

立足創新驅動發展，系統謀劃城區發展新戰略。城區戰略功能是城市發展和競爭戰略的核心，是影響未來發展道路和發展模式的重要因素，具有宏觀戰略性和長期穩定性。當前，城市及城區的發展已經逐步走向特質化、差異化，新一輪城區發展戰略要在系統研判自身內外部發展環境的同時，堅持國際視野與本地實際相結合，明確城區中長期發展構想及目標，圍繞產業體系、空間布局、基礎設施、公共服務、城市治理、營商環境等方面開展深入研究和系統謀劃。對外對標借鑒、全面診斷、明確差距，對內統一思想、拓展視野、統一目標、集中智慧、形成合力，推進戰略設計與落地實施緊密結合。

把握產業“新四化”，加快發展現代產業體系。產業興則城市興，產業強則城市強。黨的十九屆五中全會提出，加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級。堅持把發展經濟著力點放在實體經濟上，堅定不移建設制造強國、質量強國、網絡強國、數字中國，推進產業基礎高級化、產業鏈現代化，提高經濟質量效益和核心競爭力。當前，城區產業體系在向中高端邁進的過程中，體系現代化、發展融合化、流程智能化與深度工業化的“新四化”為產業體系優化升級指明了方向。一是體系現代化。城區產業體系應以現代化為升級方向，強化以科技創新、技術創新與產業創新為核心的全面創新，加快向實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的現代產業體系升級。二是發展融合化。制造業與服務業的融合發展成為現代產業發展的主流方向，價值實現的關鍵和利潤增值空間日益向價值鏈兩端的服務環節轉移。三是流程智能化。以智能制造、智慧制造等為特征的新型生產模式正成為主流，城區產業發展逐步進入智能發展。四是深度工業化。在我國由“制造大國”向“制造強國”邁進的背景下，城區應積極推進深度工業化，加快突破先進制造業關鍵技術、關鍵領域、關鍵環節與關鍵產品，在全球先進制造業分工體系中占有更為重要的地位，取得更大的話語權。

站位城市群都市圈，更高水平融入區域重大戰略與區域協調發展戰略。2021年《政府工作報告》指出，優化區域經濟布局，促進區域協調發展，深入實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，構建高質量發展的區域經濟布局和國土空間支撐體系。作為區域參與國際競爭的核心單元，城市群的聯動發展已經成為全球經濟發展的主流趨勢，城市之間的競合關系也逐步從“封閉自生、零和競爭”向“開放協同、多元共贏”的城市群合作轉變。在此背景下，城區要在城市群發展中找到自身產業分工位置，以產業鏈嵌入區域分工鏈與價值鏈，加強與區域中心城市的聯動和外圍省市的帶動，共同實現產業高質量發展。處于城市群都市圈核心圈層的中心城區，應以發展先進制造業、高端服務業等高附加值產業及產業鏈高端環節為核心，增強城市群都市圈中心城區的產業創新功能及產業資源配置功能，以產業承載提升人口承載、經濟發展與價值創造能力，形成帶動區域乃至全國高質量發展的動力源。城市群外圍城區，應加快承接中心城區的產業功能外溢，以產業鏈協同與產業功能協同提升城市及城市群整體產業鏈水平。特色城市的主城區，應充分發揮城市功能、產業基礎和資源稟賦條件，在提升推進民生保障能力的同時培育產業新增長點，強化中小型特色城市的服務與保障能力。

做好四大布局，強化精準施策與系統發力。在產業變革加速和區域戰略推進的背景下，“沖擊快、轉型慢”交織，供給側與需求側相結合的發展模式轉變，要求城區加快做好創新生態、地標產業、營商環境與新型基建四大布局。創新生態是高質量發展的底座，城區應積極布局產業鏈、價值鏈中“潤滑、助力、支撐”的科技服務、創新服務、金融服務等高技術服務業環節，充分發揮產業創新生態的支撐能力，強化創新鏈與產業鏈的聯動、產業發展與科技創新的聯動，打造“有吸引、有支撐、有布局”的創新生態環境。地標產業是高質量發展的旗幟，城區應充分發揮產業集群尤其是千億元級產業集群對創新的驅動作用，依托自身產業基礎優勢領域，加快提升產業創新驅動力和資源配置能力，以量的積累實現質的突破，把打造千億地標性產業集群及世界性產業集群作為實體經濟發展的重要方向。營商環境是高質量發展的基石，城區應以服務產業發展為導向，對標國際規則和國內最佳實踐，圍繞政務環境、服務環境、市場環境等方面加強服務能力、治理能力與管控能力建設，加快優化營商環境。新型基建是高質量發展的動脈，城區跨越式發展離不開新型基礎設施提供的場景支撐，未來城區應依托新型技術設施的布局和高標準建設來豐富產業場景供給，形成具有較強特異性和競爭力的核心優勢，以新型技術設施帶動產業發展、業態繁榮與生態健全，形成城區“基礎設施—產業發展”的良性閉環，切實提升城區創新發展水平。

（執筆：秦海林 王高翔）