【摘要】《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》的出臺，既是對“一把手”監督的階段性總結和集成，也是值得稱道的制度化努力和嘗試。“一把手”監督制度是中國特色黨和國家權力監督制度體系的重要組成部分。“一把手”權力監督的制度化，是我們黨和國家長期堅持權力監督制度建設的累積性創新成果，展現了黨和國家完善權力監督體系的堅強政治決心。各地方各部門在具體的實踐中落實和檢驗對“一把手”的權力監督，要注意處理好強化監督與加強黨的領導、強化監督和促進發展、不同監督方式之間的關系。

【關鍵詞】一把手 黨內監督 制度化 【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

2021年6月1日，新華社全文公布了《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》是我們黨制定的首個專門針對“一把手”和領導班子監督的重要文件，其核心要義是加強對主要領導干部和領導班子的監督。這來自于對“新時代堅持和加強黨的全面領導，提高黨的建設質量，推動全面從嚴治黨向縱深發展的必然要求”①，以及“對‘一把手’監督仍是薄弱環節，完善黨內監督體系、落實監督責任的任務依然十分緊迫”②的現實狀況。《意見》的出臺，既是對“一把手”監督很好的階段性總結和集成，也是值得稱道的制度化努力和嘗試。那么，“一把手”權力監督制度化的意義究竟何在？

“一把手”監督制度是中國特色黨和國家權力監督制度體系的重要組成部分

在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，第十四條為：“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督。”其中第一部分就是“健全黨和國家監督制度”，具體要求如下：“完善黨內監督體系，落實各級黨組織監督責任，保障黨員監督權利。重點加強對高級干部、各級主要領導干部的監督，完善領導班子內部監督制度，破解對‘一把手’監督和同級監督難題。強化政治監督，加強對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監督檢查，完善巡視巡察整改、督察落實情況報告制度。深化紀檢監察體制改革，加強上級紀委監委對下級紀委監委的領導，推進紀檢監察工作規范化、法治化。完善派駐監督體制機制。推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接，健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度，發揮審計監督、統計監督職能作用。以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調。”

根據黨的十九屆四中全會公報的要求，完善黨和國家監督體系，首要的是健全黨和國家監督制度，而健全黨和國家監督制度，重點就是對“一把手”和領導班子的監督，同時還包括政治監督、紀檢監察體制改革、派駐監督、各類監督的協同配合幾個部分。因此，完善黨和國家監督體系是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，而加強對“一把手”的監督又是完善黨和國家監督體系的重點，因此從邏輯上來說，破解“一把手”監督的難題、完善對“一把手”用權的監督，是中國特色權力監督體系的有機組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重點。因此，我們要從黨和國家權力監督制度體系化建構的角度來理解“一把手”監督的重要意義。

“一把手”雖然對于中國的發展尤為重要，但也不能搞特殊化，“要加強對一把手的監督，認真執行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私”③。不能在黨和國家監督體系之外另辟蹊徑，單獨為“一把手”的權力監督搞一套體系。要實現國家治理體系和治理能力的現代化，就要落實對黨和國家權力監督制度的體系化建構，也就是說我們要建立的不是零敲碎打的各種分散的監督制度，而是一套完整嚴密的監督體系，是各種監督制度通過相互關聯、相互配合、協同貫通而形成的一套有機的系統。毫無疑問，“一把手”監督是這套體系的重要組成部分，這部分監督制度的缺失，將導致黨和國家權力監督無法真正形成嚴密的體系，換言之，“一把手”權力監督的構建在一定程度上決定了我們黨和國家權力監督體系的成敗。

“一把手”權力監督的制度化，展現了黨和國家完善權力監督體系的堅強政治決心

要贏得公眾對反腐敗的信任，就要向公眾展現反腐敗的政治決心，政治決心是許多政治主體成功治理腐敗的重要因素。“一把手”監督在中國的政治框架下，毫無疑問是權力監督中最難啃的硬骨頭，專門針對其制定制度化的監督方案，是黨和國家反腐敗決心的最佳展現。

在黨的十九屆四中和五中全會公報中，關于權力監督的文本表述，如果我們更加咬文嚼字一點的話，關于政治監督、紀檢監察體制改革和各類監督的協同貫通都有比較明確的措施性的要求，但是關于“一把手”監督使用的卻是“破解”。言下之意，目前關于“一把手”的權力監督還沒有完全破題。我們黨一向重視對“一把手”的監督，《中國共產黨黨內監督條例》第六條明確指出：“黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。”但是我們必須承認，“一把手”監督仍然是薄弱環節，有研究表明：黨的十八大以來，倒在反腐利劍下的中管干部中，黨政“一把手”占到相當比例，不是“一把手”的，違紀違法問題也有很多發生在擔任“一把手”期間。④筆者曾經在一項基于司法裁判文書的數據分析中也發現了類似的規律，在黨的十八大以來的7000多個樣本中，無論是貪污罪還是受賄罪，擔任“一把手”的占比都是最高的。⑤有一項研究指出，“一把手”監督存在六類難題，包括：決策監督、用人監督、暗箱操作、生活作風、貪污受賄、使用資源。⑥

《意見》的出臺表明，在建構黨和國家監督體系的過程中，我們沒有避重就輕，沒有回避主要矛盾，而是迎難而上，下決心破解“一把手”監督的難題。每當談及針對“一把手”的權力監督，社會公眾的普遍反映都是：“真的能監督‘一把手’的權力嗎？”“‘一把手’的權力那么大，該怎么監督啊？”面對這些懷疑的態度和聲音，最需要的就是要展示反腐敗的堅強決心，以提高公眾對反腐敗斗爭的信心，并獲得老百姓的支持。

國際上反腐敗的成功案例告訴我們，反腐敗斗爭要取得勝利，離不開政治決心。從理論上來說，反腐敗的政治決心一般可以體現在幾個方面：一是對反腐敗的投入，包括人力、物力、財力和技術等，這些可以說是反腐敗的“基礎設施”；二是對反腐敗的制度設計，即是否專門針對反腐敗在組織、機構和制度方面有計劃地長期建設，這些可以說是反腐敗的上層建筑；三是針對關鍵政治行為體的反腐敗措施，即是否對基層和高層的腐敗一起抓，是否是“老虎”和“蒼蠅”一起打。可以說，《意見》的出臺同時在三個方面展現了黨和國家反腐敗的政治決心。“一把手”作為權力監督的對象，可以說是“關鍵少數”中的“關鍵”，黨和國家把他們作為監督的重中之重，并且提出強化監督檢查、自覺接受監督、黨組織自上而下監督、落實第一責任人職責、完善“三重一大”決策監督機制、加強巡視巡察工作、建立健全述責述廉制度七個層面的措施，專門破解在這個領域中的監督難題。

“一把手”權力監督的制度化，是我們黨和國家長期堅持權力監督制度建設的累積性創新

《意見》可以說是我們黨針對“一把手”和領導班子監督制定的首個專門文件，這里要強調一下“專門”二字，因為在這個文件出臺之前，并不是說黨和國家沒有對“一把手”進行權力監督，相反，實際上已經出臺了相當多的文件來對“一把手”的權力加以監督。比如在紀律監督上，我們有《中國共產黨紀律處分條例》；在巡視監督上，我們有《中國共產黨巡視工作條例》；在審計監督上，有《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》等，實際上這些條例和規定都包括了對“一把手”的權力行使加以約束和監督的內容。

從這個意義上來說，《意見》的出臺并不是把之前的監督措施推倒重來，而是我們黨和國家長期堅持權力監督制度建設的累積性成果。比如《意見》第二部分的第一條，對如何強化“一把手”監督檢查的主要措施是，“將‘一把手’作為開展日常監督、專項督察等的重點”，因此，這一條是建立在紀檢監察體制改革過程中，堅持落實監督的第一職責，長期開展日常監督和專項監督工作基礎上的。又比如第三條“加強黨組織自上而下的監督，上級‘一把手’必須抓好下級‘一把手’”，以及第四條“嚴格執行全面從嚴治黨責任制度，落實‘一把手’第一責任人職責”。這些內容實際上在2020年3月發布的《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》中已經有相關的表述，比如第二章第十一條規定：“黨委（黨組）書記應當履行本地區本單位全面從嚴治黨第一責任人職責，做到重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調、重要案件親自督辦；管好班子、帶好隊伍、抓好落實，支持、指導和督促領導班子其他成員、下級黨委（黨組）書記履行全面從嚴治黨責任，發現問題及時提醒糾正。”以及第三章第十六條：“黨委（黨組）書記對領導班子其他成員、下一級黨委（黨組）書記，領導班子其他成員對分管部門和單位黨組織書記，發現存在政治、思想、工作、生活、作風、紀律等方面苗頭性、傾向性問題的，應當及時進行提醒談話；發現落實全面從嚴治黨責任不到位、管黨治黨問題較多、黨員群眾來信來訪反映問題較多的，應當及時進行約談，嚴肅批評教育，督促落實責任。”

雖然經驗是累積性的，但《意見》本身并不是對以往各種監督規定的簡單拼湊，而是在繼承中有創新，因此可使用“累積性創新”這個概念，可以說《意見》對“一把手”權力監督來說同時具備繼承性和創新性。比如要求上級“一把手”要同下級“一把手”定期開展監督談話；要把監督下級“一把手”的情況作為每年述職述廉的重點內容；在巡視巡察談話中，要把“一把手”工作、生活情況作為必談內容；領導班子成員發現“一把手”存在重要問題可以直接向上級黨組織報告等。可以說，文件中的這些要求都是具備很強操作性的具體措施，《意見》立足堅持和完善現有制度，對黨的十八大以來形成的新經驗進行系統集成。

《意見》是對“一把手”權力監督制度化的重要嘗試，在實踐中要注意處理好若干對關系

在開始的部分已經強調過，《意見》既是一個階段性的總結，也是一個新的開始，《意見》對于“一把手”和領導班子的監督效能，還需要各地方各部門在具體的實踐中加以落實和檢驗。《意見》中有些措施和要求是非常具體和富有操作性的，但也有一些要求是指引性和方向性的，鼓勵地方在方向不變的前提下進行有益的探索和嘗試。在落實《意見》要求而進行地方性實踐探索的過程中，要注意處理好以下幾對關系。

一是要處理好強化監督與加強黨的領導的關系。這里首先要明確的一點是，加強對“一把手”的權力監督，是加強黨的領導，而不是弱化黨的領導。從理論上來說，我們經常把權力和腐敗的關系看作線性關系，認為：權力越大，越容易產生腐敗，腐敗產生的危害也越大。而監督的本質是對權力的約束和控制，因此權力越大也越需要強化對權力的監督。這里可能會產生一個誤區，那就是對“一把手”的監督是要分散和弱化其手中的權力。但實際上恰恰相反，加強對“一把手”權力監督的核心目標是保證權力的正確行使，強化監督要從減少權力被濫用的可能性入手，而不是從削弱、分散“一把手”權力的角度入手。從這個意義上來說，監督不是弱化黨的領導，而是更加強化黨的領導，保證黨和人民賦予“一把手”的權力被正確行使。

二是要處理好強化監督和促進發展的關系。“一把手”和領導班子是落實黨的路線方針政策和黨中央決策部署的關鍵力量。要著眼于“監督保障執行，促進完善發展”的總要求，即我們完善監督體系的目標是要把監督放在更大的政治體制環境中來看待，放眼全局建構監督體系，不是為了監督而監督，而是為了保障中央政策執行，促進政治經濟社會全方面發展。既要對“一把手”的權力進行監督，又不能因為監督而抑制了干事創業的積極性，監督既要保障執行，又要促進和完善發展，二者缺一不可，任何一方面的缺失都不能形成高質量的監督。

三是處理好不同監督方式之間的關系。對“一把手”的監督是一套組合拳。《意見》以黨內監督、日常監督、專項監督、問責監督、巡視巡察監督、民主監督、審計監督、派駐監督等監督形式為基礎，提出了至少二十四條具體的監督措施。比如在黨內監督中，要求“一把手”要“主動向黨組織請示報告工作，嚴格落實中央八項規定及其實施細則精神”。在日常監督中，要求將“‘一把手’作為開展日常監督、專項督查等的重點”。“黨委（黨組）、紀檢機關、組織部門要加強對下級黨委（黨組）‘一把手’的日常監督，通過駐點調研、專項督查等方式，全面掌握其思想、工作、作風、生活狀況。”在民主監督中要求“黨委（黨組）、紀檢機關、組織部門要加強對下級黨委（黨組）‘一把手’貫徹執行民主集中制情況的監督檢查，防止出現搞一言堂甚至家長制問題”。在問責監督中要求“健全落實全面從嚴治黨主體責任考核制度，考核結果作為對‘一把手’選拔任用、實績評價、激勵約束的重要依據”。此外，還包括述職述廉、民主生活會等形式，《意見》都做了非常具體的要求。

從《意見》要求和各地方各部門實踐結果來看，要真正產生對“一把手”權力監督的實效，既要強化自上而下的上級對下級的監督，也要保證自下而上的群眾和輿論監督；既要利用民主集中制保障領導班子成員對“一把手”的監督，也要加強“一把手”對領導班子成員的監督；黨委在監督中的主體責任和紀委的監督責任要相互配合；紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視巡察監督、審計監督要有機貫通融合，形成監督合力。在這個過程中，不同監督形式和措施之間有可能會出現一定的矛盾，在聯動配合的過程中也可能發生脫節和不順暢的情況，如何處理這些問題，保證《意見》的要求真正得到落實，提升對“一把手”監督的質效，可能還需要在接下來的實踐中不斷探索。

（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授、副院長）

【注：本文系國家社科重大課題“完善黨和國家權力監督理論體系與制度創新研究”（項目編號：21ZDA123）和上海市政治學話語體系建設研究基地成果】

【注釋】

①②《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》，新華社，2021年6月1日。

③中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2015年，第122頁。

④中國紀檢監察學院黨建教研部課題組：《更加嚴格的約束 更加科學的監督——黨的十八大以來加強對“一把手”和領導班子監督的實踐探索》，《中國紀檢監察》，2020年第16期。

⑤李輝：《腐敗的兩幅面孔：基于7000個司法裁判文書數據的描述分析》，《理論與改革》，2017年第5期。

⑥劉宗洪：《“一把手”監督的難點及其應對——基于上海的調研分析》，《中共中央黨校學報》，2015年第4期。

責編/張忠華 美編/陳琳

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