加快推進“碳中和”進程中的國際合作
目前全球已有120多個國家承諾到21世紀中葉實現碳中和，這些國家覆蓋全球GDP的68%和全球人口的56%，占全球溫室氣體排放量的61%（Black et al., 2021），彰顯了全球改善氣候變化的雄心。目前，絕大部分國家僅以承諾、提議或政策、文件的形式提出碳中和目標，只有瑞典、英國等少數幾個國家已通過立法形式將其凈零排放目標承諾寫入法律（Black et al., 2021），以更具法律約束力的法規確保了國家承諾的嚴肅性、權威性、約束力。然而，承諾和目標的設定只是第一步。世界各國，尤其是發達國家和主要發展中大國，應進一步制定詳細計劃，設計相應的行動框架，確保世界各國在自身和全球整體兩個層面盡快實現“碳中和”目標。
作為世界最大的兩個溫室氣體排放國家，中國和美國的碳排放約占全球碳排放的45%，中美兩國都已承諾“碳中和”目標，制定了各自實現碳中和、溫室氣體凈零排放的長期戰略。中美在氣候變化領域展開合作，有助于推動全球氣候變化進程，實現《巴黎協定》的相關目標。兩國是否采取具體行動來推動目標實現、在共同關切的領域是否開展有效合作，不僅事關中美雙方，更事關全球環境和能源治理全局。
從節能減排的思路來看，兩國合作的機遇可能集中于排碳最多或減排最有潛力的領域，具體的減排行動也可能集中于這些相關領域。上述《中美應對氣候危機聯合聲明》列出的合作領域也恰恰反映了這點。雙方將以《聯合國氣候變化框架公約》第26屆締約方大會（COP26）為契機，在工業和電力領域脫碳的政策措施與技術（包括儲能和電網可靠性、碳捕集利用和封存）、增加發展可再生能源等八個優先領域開展對話和交流。這些領域的合作反映了中美雙方的共同關切和共同利益，基于雙方合作，可以更好、更快、更有效地推進“碳中和”。以上述兩個優先合作領域來說，“碳中和”要求能源結構向低碳化、無碳化深度調整，要求化石能源比重大幅下降、以風能太陽能為代表的非化石能源比重大幅上升。但是，風能太陽能受天氣影響大，具有間歇性、波動性的新能源大規模接入電網給電力系統的穩定性帶來了新挑戰，今冬美國德克薩斯州發生的電網癱瘓也與新能源接入有一定關聯。美國電力以前也是主要依靠煤電，頁巖氣的爆發性增長使大量煤電被氣電代替；隨著當前“碳中和”要求能源結構向無碳化深度調整，氣電也面臨著碳資產的擱置問題。當然，中國也面臨著同樣的挑戰。
各國差異化的氣候變化政策客觀上引起了競爭力與碳泄露的顧慮。2021年3月，歐洲議會投票通過了“碳邊境調節機制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下簡稱CBAM）議案。CBAM希望在提高歐盟應對氣候變化承諾時保護歐盟企業不受國際競爭力和碳泄漏威脅。該議案稱，自2023年起，與歐盟有貿易往來的國家若不遵守碳排放相關規定，歐盟將對這些國家的進口商品征收碳關稅。議案指出，歐盟碳排放交易體系（EU Emissions Trading System，以下簡稱EU ETS）下的所有商品均應納入碳關稅征收范圍。也就是說，該機制應涵蓋電力和能源密集型工業部門，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油廠、造紙、玻璃、化工和化肥等。這些被EU ETS覆蓋的高碳行業占歐盟工業碳排放的94％左右，而且大部分在EU ETS下仍能獲得相當比例的免費配額（European Parliament, 2021）。
歐盟政府向這些工業企業提供免費碳配額是為了歐盟企業不受碳泄漏威脅。既然CBAM機制是作為解決EU ETS中碳泄漏風險的替代措施，那歐盟就不能對歐盟外的企業征收碳關稅而同時對歐盟內同業競爭企業提供免費碳配額，對歐盟企業提供雙重保護。單就CBAM機制對不同生產地的“同類產品”提供差別待遇這一點，就與世界貿易組織（WTO）條款不兼容，存在濫用貿易保護的嫌疑。
當前，CBAM的具體實施方案還在制定過程中，歐盟委員會將于2021年7月正式提出CBAM的具體方案，確定CBAM是將選擇征收碳關稅、把歐盟排放交易體系擴展到進口產品、征收碳稅，還是選擇出口退稅形式予以推進實施。歐洲議會對該議案是否納入“逐步削減免費碳配額”意見不一，最終該條款并未被收錄，但是議案仍保留了“避免對歐洲工業雙重保護”這一條款。歐盟委員會提出的關于碳關稅的具體方案如何實施、如何避免對歐洲工業雙重保護、碳關稅覆蓋的部門等，將是減緩碳關稅引發貿易保護主義質疑的關鍵。
無疑，包括中國在內的發展中國家反對歐盟CBAM的實施。2020年11月16日，中國駐歐盟使團、歐盟中國商會和歐洲工商峰會聯合主辦中歐綠色合作高級別論壇。中國生態環境部氣候變化事務特別顧問解振華出席會議，介紹中國應對氣候變化重要舉措，商談中歐綠色合作未來，并指出，CBAM在有效性、正當性、合法性和技術復雜性上都存在問題，中國對此持反對立場。在2021年4月8日發布的《第三十次“基礎四國”氣候變化部長級會議發布的聯合聲明》中，四國部長“對實施如碳邊境調節機制等貿易壁壘的提議表示嚴重關切，該提議具有歧視性，且違反了公平原則、共同但有區別的責任原則和各自能力原則”。雖然早在拜登競選總統時提出的《清潔能源革命和環境正義計劃》中就表示要對那些“未能履行氣候和環境義務”國家的商品征收“費用”，但目前來看，美國對歐盟CBAM也表達了顧慮，美國總統氣候特使克里表示，碳邊境調節機制應將其留作耗盡其他方案后的“最后的手段”。美國之所以有如此顧慮，一方面是當前歐美雙方正在爭奪國際氣候治理領域的領導地位，若歐盟CBAM率先施行，將削弱美國在相關議題上的影響力。另一方面，也許是更主要的原因，美國征收碳關稅的前景并不明朗，至今還沒有推出全國性的碳價（碳稅或碳排放交易）政策，缺乏對其他國家的進口商品實施碳關稅的理由，如果歐盟通過CBAM，美國也難免成為其目標地區；在州層面，美國一些州關于碳稅的提案多次未能獲得通過，即使通過，美國各州的碳減排成本不同，征收的碳稅亦不同，那么要對同類進口商品各州征收不同碳關稅嗎？這樣的話，進口商便會選擇低稅收的口岸入關。一個國家不會也不允許在非自由貿易試驗區之外設置差異化的關稅，一個國家征收不同碳關稅既不符合征收這種稅的初衷，更違背WTO的條款規定。
歐盟CBAM機制的實質是通過對進口產品隱含的碳排放進行定價的方式，將歐盟的碳排放交易體系擴展到世界其他地區。在《聯合國氣候變化框架公約》及《巴黎協定》的多邊框架之外再采取諸如CBAM額外的單邊措施解決氣候變化問題，面臨許許多多的問題。這一政策的接受度、嚴厲程度和影響范圍取決于CBAM的相關細節的制定和實施。對發展中國家，尤其是不發達發展中國家，歐盟是否普遍免除對他們的碳邊境調節收費？歐盟征稅產生的收入，除了用于實現《歐盟綠色新政》的目標外，如果部分資金用于資助發展中國家的綠色低碳發展，則將有助于提高發展中國家的接受度。為了避免雙重碳稅，歐盟估計會免除國內碳價水平以及與其相當的國家的進口碳稅。那么，對國內碳價水平比歐盟低的國家，歐盟是否會免除呢？如不免除，歐盟就是對已運行碳市場、征收碳稅的國家重復收稅。
事實上，碳價一定程度上反映了本地區的減排成本及配額供需關系。世界各國具有不同的國情、發展階段、經濟和能源結構和技術水平，不同行業在不同國家和地區具有各不相同的減排成本。正如發展中國家生產同類產品成本低一樣，發展中國家實現國際氣候變化協議規定的義務碳成本低也是意料之中的事，因此發展中國家碳價低并不奇怪。從貼現率的角度講，即使氣候變化未來各個階段造成的損害相同，由于發展中國家的利率一般高于發達國家，發展中國家氣候變化未來對社會造成損害的折現值也將比發達國家低。因此，發展中國家的碳的社會成本比發達國家低，那么發展中國家的碳價比發達國家低是合理的。從這個角度看，歐盟CBAM有強迫不同發展水平和能力的國家執行統一的碳價之嫌。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價政策，中國與國際社會應就CBAM的碳核算體系、與WTO規則的兼容性、適用的范圍和時機等議題加強對話與協調，盡快制定出能被各國廣泛接受的應對競爭力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調節措施可能帶來的沖突。
（本文系國家自然科學基金委重大項目“綠色低碳發展轉型中的關鍵管理科學問題與政策研究”的階段性成果，項目批準號：71690243）
參考文獻
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責 編／張 貝
China and the World under the Targets of Carbon Peak and Carbon Neutralization
—Green Low-carbon Transformation, Green Finance, Carbon Market and Carbon Border Adjustment Mechanism
Zhang Zhongxiang
Abstract: China has always maintained multilateralism and advocated working together to deal with global climate change through multilateral mechanisms. Although it is not a surprise that China announces to reach the carbon peak by 2030, its commitment to achieve carbon neutrality is unexpected. As the time between the commitments to achieve carbon peak and carbon neutralization is far shorter than that of the developed countries, China's economic and energy structure needs to be adjusted to the low-carbon and non-carbon end with unprecedented efforts, define the responsibilities of local and industrial participants, and promote the orderly peak-reaching of all regions and industries. Obtaining the targets of "double carbon" requires huge investment. There is an urgent need to accelerate the construction of green finance and the national carbon emission trading market, guide the rational allocation of resources, leverage resources to favor green and low-carbon projects, and promote green and low-carbon development. At the same time, China and the international community should strengthen dialogue and coordination, promote international cooperation in the process of "carbon neutralization", formulate widely accepted policy guidelines as soon as possible, and avoid possible conflicts caused by unilateral measures.
Keywords: carbon peak, carbon neutralization, carbon market, green low-carbon transformation, carbon border adjustment mechanism
