中國在“一帶一路”國家的煤電投資

當前國際氣候變化雙邊多邊談判主要聚焦三方面內容：一是主要排放大國的承諾，美國、中國、歐盟等這些大的經濟體都高度關注彼此政策動態；二是其他發展中國家關心的資源、技術、能力建設等方面的支持；三是主要經濟大國與其他國家開展的合作、投資及其影響，其中歐美等國最為關注中國在“一帶一路”沿線國家和地區進行的投資。

2021年4月，美國總統氣候特使克里訪華，與中國就氣候變化議題協商后發表的《中美應對氣候危機聯合聲明》指出，中美兩國計劃采取適當行動，盡可能擴大國際投融資，支持發展中國家從高碳化石能源向綠色、低碳和可再生能源轉型，表明了美國對中國在“一帶一路”投資的關切。2021年4月22~23日，美國總統拜登召集舉辦全球領導人氣候峰會，在結束高碳能源的國際投資和支持方面，提出政府各部門和機構將通過雙邊和多邊論壇與其他國家合作，促進資本遠離高碳投資。不過，白宮并未列出所涉碳密集化石燃料的類型，這也引發了美國是否為其天然氣出口鋪路的猜測。盡管天然氣較煤炭而言更為清潔，但也屬于礦物燃料。

對于中國的對外援助，尤其為境外建造燃煤電廠提供融資帶來的環境和社會影響，外界的擔憂從未停歇。美國波士頓大學教授Kevin P. Gallagher等學者研究指出，2007～2014年間，國家開發銀行和中國進出口銀行向境外建造燃煤電廠提供的資金占到其在能源相關領域貸款總額的66%，而為水電及其他可再生能源提供的資金分別占能源貸款總額的27%和1%；世界銀行、亞洲開發銀行、美洲開發銀行和非洲開發銀行這四大多邊貸款機構同期88%的能源貸款流向了水電及其他可再生能源項目（Gallagher et al., 2016）。亞洲開發銀行（Asian Development Bank，簡稱ADB）在2021年5月7日發布的修改后的能源政策征求意見稿中，提出了不再為“任何煤炭開采和石油與天然氣田的勘探、鉆探或開采活動”提供資金的政策。這一政策能否落地，取決于最終能否審議通過。但可以預見的是，亞洲開發銀行在資金支持方面會進一步限制投資煤電項目的數量和規模。此外，由中國倡議籌建的亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，簡稱AIIB）雖在董事會批準的能源戰略里并沒有排除煤電項目，但自2017年成立至今從未投資過煤電項目。

如何看待中國在“一帶一路”沿線國家和地區進行的煤電投資呢？當前，不少“一帶一路”沿線國家和地區還處在經濟發展水平較低的階段，更多還是考慮充分發展利用當地資源的問題。雖然現在全球比以往更關注綠色低碳發展，但畢竟不可能在現階段強求一些發展中國家把過多資源和資金投入到改善環境上來。盡管中國在“一帶一路”沿線國家和地區有不少煤電方面的投資，但是并沒有技術取向上的傾斜。無論是電力項目還是非電力項目、燃煤電廠還是非燃煤電廠，貸款政策并沒有區別。中國境外煤電投資更多取決于市場機制和接受國的偏好，并非中國政府單方面能夠決定的。比如，中巴經濟走廊煤電項目的建立和實施主要是由于巴方認為煤電項目成本低，既可以減少昂貴的石油進口、減少外匯支出，又可以較快解決電力短缺問題，促進經濟發展。此外，許多投資并不完全來自政府主體，政府對社會資本流向盡管能夠實施引導，但市場行為也發揮著很大的作用。

在這個領域，國際社會和中美兩國可在能源和基礎設施領域開展合作。美國在2021年4月22日召開的全球領導人氣候峰會上提出政府各部門和機構將通過雙邊和多邊論壇與其他國家合作，促進資本遠離高碳投資。美國財政部將與經合組織國家和本國其他政府部門、機構合作，率先修改經合組織出口信貸機構提供的官方出口融資規定，令資本遠離碳密集的活動。但問題的關鍵是這些“一帶一路”沿線發展中國家需要廉價的能源供應來驅動經濟發展。如果美國本身不能拿出一定資金，不能建立有效的融資聯盟和機制提供資金支持，口惠而實不至，那么這些國家還是會選擇煤電。

近年來，中國政府一直以具有環境可持續性和社會包容性的方式引導公共融資流向能源和基礎設施領域。在2015年9月發布的《中美元首氣候變化聯合聲明》中，中國承諾將強化綠色低碳政策規定，嚴控公共投資流向國內外高污染和高碳排放的項目，為推動全球綠色低碳發展和氣候變化多邊進程作出積極貢獻。

綠色金融將成為實現碳中和的政策抓手

未來30年，實現碳達峰、碳中和目標需要巨量的投資。雖然當前已有的預測結果不盡相同，但所有投資規模預測都將超過100萬億元。如此巨大的投資規模，政府資金只能支持一小部分，巨大的缺口還要靠社會資本來彌補。要運用市場化的方式，引導金融體系提供所需要的投融資支持，以綠色金融和碳交易作為實現“碳中和”的政策抓手，引導資源合理配置，撬動金融資源向低碳綠色項目傾斜。

據中國人民銀行披露，截至2020年末，中國本外幣綠色貸款余額為11.95萬億元，存量規模位居世界第一，其中電力、熱力及交運等行業的綠色貸款占綠色貸款余額比重為59.67%。但相對于中國金融機構人民幣貸款總體規模（約168萬億元人民幣）而言，綠色貸款占比僅約為7%。截至2021年3月22日，中國綠色債券存量為9108億元人民幣，位居世界第二。但是，無論是在中國目前信貸300多萬億元的總體規模中，還是與實現碳達峰、碳中和目標所需百萬億元級別的綠色低碳轉型投融資規模相較，目前綠色信貸規模只能算是“九牛一毛”。在國內層面，大型金融機構和央企積極搶抓機遇，發行“碳中和債券”。截至目前，中國已發行48只碳中和債券，發行規模合計達692.2億元。在國際層面，2016年9月，中國作為G20主席國，將綠色金融納入G20議題；2019年4月，中國倡議成立“一帶一路”綠色發展國家聯盟，發布“一帶一路”綠色投資原則，為“一帶一路”綠色發展合作打造政策對話和溝通平臺、環境知識和信息平臺、綠色技術交流與轉讓平臺。目前，只有中國和歐盟出臺了明確的綠色分類標準，中歐雙方也正在推動中歐綠色分類標準的趨同。

綠色金融分類標準是綠色金融發展的基礎，有助于界定哪些金融產品和服務應納入綠色金融范圍。為推動中國經濟向綠色低碳轉型，實現碳達峰、碳中和目標，中國人民銀行與國家發改委和證監會修訂了綠色債券標準。在其聯合發布的最新版《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》中，刪除了化石能源清潔利用類別相關內容，標志著綠色債券不再支持任何涉煤項目，包括節能領域火電機組污染防治等與煤炭相關的項目，綠色項目的界定標準更加科學準確。其他綠色金融的界定標準，如銀保監會發布的《綠色信貸統計標準》，國家發改委會同生態環境部、人民銀行等七部委發布的《綠色產業指導目錄》等，尚未作出相應的調整，應進一步完善和細化相關法律法規。從推動綠色金融健康發展的角度看，金融監管部門應盡快健全和統一綠色債券的認證標準，加大對“洗綠”“漂綠”等行為的處罰力度。目前，中國和歐盟正在推動中歐綠色分類標準的趨同，避免國際綠色金融市場的碎片化發展。綠色分類標準趨同工作的順利推進，有利于形成綠色金融的全球共識，有望形成綠色金融的第一個國際標準。

發展綠色金融，要完善環境氣候信息披露的法律法規。環境信息披露是引導資金投向綠色產業的重要基礎，是緩解綠色投融資信息不對稱、降低運營風險和承擔環境與社會責任的重要手段。目前，國內并未強制要求企業披露環境和氣候信息，企業環境信息披露意愿低；金融機構缺乏采集和評估企業和項目碳排放、碳足跡信息的平臺和能力，較難作出科學客觀的綠色投融資決策。據2020年11月發布的《中國上市公司環境責任信息披露評價報告（2019年）》顯示，2019年中國滬深股市上市公司總計3939家，其中已發布相關環境責任報告、社會責任報告及可持續發展報告有效樣本的企業共1006家，占所有上市公司數量的25.54%，仍有逾七成上市公司未發布環境信息披露相關報告（余璐，2020）。即便是披露環境信息的部分企業，也存在著披露程度低、披露信息內容標準不統一等相關問題。

當前，健全完善信息披露的激勵機制迫在眉睫。深交所、上交所分別在2020年2月和8月修訂了有關上市公司信息披露指南，明確規定上市公司需披露環境保護等社會責任履行情況，全面提升對國內上市公司碳排放相關報告的合規標準。“十四五”時期，生態環境部將推動上市公司、發債企業強制性披露環境信息；中國人民銀行將研究建立強制性金融機構環境信息披露制度。這些能否盡快落地形成可操作的強制性規章制度，出臺后能否得到嚴格執行，都還有待進一步觀察。

碳達峰、碳中和背景下，環境和氣候相關的風險已經成為金融風險的重要來源，金融機構應高度重視氣候變化給金融資產帶來的風險，未雨綢繆，做好資產風險評估，包括一定的壓力測試，積極應對氣候挑戰。在綠色低碳轉型的過程中，高碳資產將加速折舊，在正常使用壽命前成為擱置資產，可能會形成一些區域性、行業性的風險。因此，金融機構需改變過去對資本密集型高碳排放企業的估值與行業偏好，控制投資高碳資產，將氣候因素納入投資風險管理框架，以降低資產擱置的風險。同時，發展綠色金融將會帶動百萬億級的綠色低碳投資，金融監管機構應適時調整綠色金融資產風險權重，降低綠色不良資產容忍度，開展綠色資產證券化業務，鼓勵金融機構開發ESG（即環境—Environment、社會—Social、公司治理—Corporate Governance）產品，充分調動金融機構的積極性，鼓勵引導其開展綠色投資。

需要注意的是，綠色金融存在著技術復雜、周期長、盈利低、政策風險高、信息不對稱等問題，與金融追求短期盈利的慣性思維存在潛在矛盾，在一定程度上導致商業銀行開展綠色金融的動力不足，使得當前綠色金融仍以傳統的項目融資和綠色信貸為主，產品結構和服務模式單一。可以說，無論從結構、數量上看，還是從效果上看，這都與碳達峰、碳中和目標的要求存在不小差距。如何創新綠色金融產品和服務，防范氣候變化帶來的相關金融風險，在執行層面還面臨諸多困難。

加快推進全國碳市場建設，發揮碳市場的定價作用

碳排放交易是買方通過向賣方支付一定金額從而獲得一定數量的碳排放權。通常情況下，政府確定碳排放總額，并根據一定規則將碳排放配額分配給企業。如果企業最終碳排放量低于其獲得的配額，則可以通過碳交易市場出售多余配額獲利；反之，如果企業發現減排成本高導致排放超過獲得的配額，則需到碳交易市場上購買缺少的配額。買賣雙方通過碳排放權交易形成碳價，減排成本低于碳價的企業，通過多減排然后向市場出售多余配額并獲利；減排成本高的企業減排至碳價對應的排放量，在市場上購買超過配額的部分，比完全依靠自身減排更合算。如此一來，通過碳排放交易，所有企業組成的整體則能夠以更低的成本達到政府規定的減排目標。

2011年，國家發改委批準在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等七個省市啟動碳排放交易試點工作，到2014年6月，交易試點全部上線交易。2011年啟動碳排放交易試點時，并沒有說明為何選擇碳排放交易而不是環境稅或碳稅。筆者推測這與環境法有關。根據當時的環境法，企業只有碳排放超標才算作違法。既然超標才違法，那么環境稅或碳稅要求排放任一單位的碳都交稅，顯然不符合環境法。新修改的《中華人民共和國環境保護法》自2015年1月1日起施行后，嚴格意義上的環境稅才有了法理基礎。不過，實施環境稅還需全國人大常委會通過立法設立環境稅稅目、討論通過后才能實施，這些都需要時日，無法滿足利用市場手段實現城市低碳發展的迫切需要。而選擇碳排放交易，恰恰可繞過實施環境稅或碳稅碰到的問題。

除了缺乏實施環境市場化手段經驗之外，中國較之其他已經建立碳排放交易的國家或地區，還存在著兩方面不同。一方面，即使考慮采取不斷強化的節能減排措施，中國的碳排放量在未來一段時間也會持續增長；另一方面，現有碳排放交易都是在成熟的市場化經濟體國家或地區運行，但現階段我國社會主義市場體系仍不成熟，市場發育還不充分。這些不同的背景使得中國的碳排放交易試點在設計、運行和履約等方面與成熟的市場化經濟體運行的碳排放交易具有明顯區別。

中國碳排放交易試點共覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20多個行業的2837家重點排放單位。這些試點存在不少共同點：每個試點覆蓋的排放量在試點省市總排放量中的占比都比較大；均明確了控排單位的責任，所有的碳排放都要經過第三方的核實。同時，各試點地區根據自身特點，在諸如部門覆蓋范圍、配額分配、價格不確定性、市場穩定性、潛在市場影響力、碳匯抵消的使用、執行和履約等方面，存在著巨大的差異。

研究發現（Zhang, 2015），現階段控排單位缺乏對碳排放交易這一經濟機制的了解，導致其為自身的非理性行為付出較高的代價。排放交易旨在幫助控排單位以更低的成本實現減排，是激勵而不是懲罰。比如，在第一個履約周期結束前一個月，深圳的配額成交量占全市一年履約期內總成交量的65%，上海和北京更是分別達到其一年履約期內總成交量的73%和75%；相應地，履約終期價格飆升。在履約責令改正期的最后一周，北京市場價格接連上漲，其中線上交易最后三日成交均價分別為每噸55元、57元及66元，周漲幅達24.5%。如果控排企業能很好地利用碳排放交易這個經濟機制，在一年履約期內以更有利的價格購買一年履約需配額，就不需要付出如此高的代價在履約終期價格飆升時購買履約需求的配額以完成履約，從而降低履約成本。

據生態環境部統計數據顯示，自試點啟動以來，截至2021年6月，碳交易試點累計覆蓋4.8億噸碳排放量，累計成交額約為114億元，交易平均價格為每噸23.8元。總的說來，碳排放交易試點的設計、運行和履約為完善碳排放交易試點的運行和試點向全國碳排放交易體系推進提供了有價值的參考，達到了預期目的。

不過，各試點交易碳市場也存在著成交規模較小、流動性不足等問題。作為參考，歐盟碳市場主要以期貨交易為主，即使配額拍賣量只占每天期貨成交量的一小部分，配額拍賣量平均每天仍高達300萬噸左右。相比已突破每噸50歐元、預計會繼續走高的歐洲碳價，中國碳試點的碳價偏低。自試點啟動以來到2021年6月，七個碳試點的交易平均價格為每噸23.8元。即使碳價最高的北京，自2013年11月28日開市至今，碳排放配額年度成交均價也才每噸50~70元。碳價偏低嚴重影響了對于節能減排和綠色投資的激勵機制。因此，從寄希望于碳市場在未來碳達峰、碳中和當中發揮作用的角度上講，完善碳排放交易試點的運行機制，健全試點向全國碳排放交易體系的推進機制，具有重要的現實意義和緊迫性。

國家從“十二五”先行開展碳試點，到“十三五”全國碳市場建設采用“雙城”模式（上海負責碳排放交易系統建設、湖北武漢負責登記結算系統建設），經過數年發展，當前全國碳市場的建設和發展進入了新階段。2021年1月1日，全國碳市場首個履約周期正式啟動，涉及年度排放達到2.6萬噸二氧化碳當量的2225家發電行業的重點排放單位，覆蓋碳排放近40億噸。這些重點排放單位已經在武漢全國碳排放權注冊登記系統完成開戶資料審核工作。2021年7月16日，全國碳市場啟動儀式于北京、上海、武漢三地同時舉辦，備受矚目的全國碳排放權交易市場正式開始上線交易。

全國碳交易體系將在全社會范圍內形成碳價信號，有力促進實現全社會節能減排目標和綠色低碳轉型。但目前的發展狀況還遠遠不能充分發揮碳排放交易在實現碳達峰、碳中和目標中的作用。因此，在確保全國碳市場從下啟動交易到平穩規范運行的同時，至少還需要從以下三個方面著力，完善與加快推進全國碳市場建設。一是進一步完善有利于發揮碳排放交易作為市場手段實現碳達峰、碳中和目標的規則。碳排放交易在經合組織（OECD）國家的實踐表明，有力的懲罰機制是碳排放權交易市場有序運行的重要保障。2021年3月，生態環境部公開征求《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》中的違規清繳處罰措施和力度相對較弱，不利于全國碳排放權交易市場的有序運行。二是要有序擴大碳市場行業覆蓋面。以發電行業為突破口啟動全國碳排放交易體系，在確保平穩規范運行的基礎上，加快擴大碳市場的參與行業和主體范圍，“十四五”期間盡快覆蓋發電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內民用航空等八個高能耗行業，以期在總的減排目標下降低總的履約成本，最大化發揮碳價格的激勵約束作用。三是要逐步增加交易品種，加快產品與服務創新。探索開展碳匯交易、碳配額質押貸款、碳資產質押融資、碳基金、碳信托、國際碳保理融資等產品或服務，逐步推出碳金融衍生品，如碳遠期、碳期貨等金融產品交易，探索引入個人和機構投資者與金融機構入市進行交易，助力提升市場流動性，并最終回歸金融服務實體經濟的本源，幫助企業降低履約成本。