為了應對我國發展所面臨的國內外環境的變化，2020年5月14日，中央政治局常務委員會會議提出構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局，此后，習近平總書記在多個場合論及加快構建新發展格局問題。黨的十九屆五中全會對構建“雙循環”新發展格局進一步作出重大戰略部署。根據黨中央的要求，構建“雙循環”新發展格局的一個重要任務是暢通國內產業循環，提高我國產業鏈現代化水平，降低產業鏈核心技術和核心環節對外依賴程度，實現從全球價值鏈“低端嵌入”向“高端嵌入”轉變。這意味著未來我國要下大力氣加強產業的國內價值鏈（NVC）建設，在強化核心環節的同時，提升產業鏈本地化水平，以此應對我國產業發展所面臨的外部不確定性，并成功攀上全球價值鏈高端。推進城市群產業協同發展是完成上述任務的重要途徑。

城市群產業協同發展是構建“雙循環”新發展格局的重要途徑

近年來，在國家大力推動下，我國已經形成了以“19+2”城市群為主體形態的新型區域發展格局，中心城市、都市圈和城市群既是我國新興產業集聚中心和技術創新中心，也是承載未來發展要素、參與全球競爭的主要空間載體。當前，19個城市群約占全國國土面積的19%，總人口的72%，GDP總量的83%左右，在全國經濟社會發展中扮演著越來越重要的角色。如何推進城市群產業協同發展，提升其產業鏈現代化水平，對我國構建“雙循環”新發展格局至關重要。

首先，經過多年快速發展，我國中心城市經濟和人口集中度快速提高，隨著經濟和人口集聚水平持續上升，中心城市的擁擠成本日益顯現，土地、房租和通勤等非貿易品價格上漲，導致企業的生產成本和勞動力的生活成本快速上升。一方面，使得越來越多的要素資源被耗費在非生產性領域，創新等生產性領域所獲得的資源支撐下降；另一方面，快速上升的成本降低了中心城市對高端生產要素的吸納能力，對中心城市的技術創新與產業升級過程產生了較大的不利影響。因此，推動城市群產業協同發展，促進中心大城市與周邊中小城市形成高效分工，有助于降低擁擠給中心城市帶來的外部不經濟影響，在增強中心城市對高端要素吸引力的同時，促使更多資源用于創新等生產性領域，從而有助于強化中心城市的技術創新和產業升級功能，加快在關鍵核心技術領域實現突破的步伐。

其次，城市群產業鏈整體水平的提升也離不開區域協同發展，區域協同意味著城市間產業功能分工的深化，大城市服務和高附加值制造功能進一步加強，而小城市的專業化制造功能也有所提升。在這種情況下，大城市從過去的非農產業集聚中心進一步向高附加值服務和高端制造集聚中心轉變，小城市則從過去的初級產品區向制造加工基地轉變。這種轉變的結果是城市群內各個城市的綜合比較優勢得到了更充分的發揮，城市群產業鏈迂回程度得到了進一步提升，區域產業網絡進一步完善。

以持續的改革創新充分釋放城市群協同發展活力

在中國特色社會主義市場經濟條件下，我國各地區之間不僅存在平行并立的競爭關系，還要統一接受來自中央和上級政府強有力的縱向協調，因而更容易為了實現區域整體發展目標而進行高效的協同，這是我國區域發展體制固有的獨特優勢。但是，長期以來，由于受傳統行政管理體制性因素的影響，在地方政績目標和財政利益等的驅使下，我國不同地方之間存在著較為激烈的發展競爭。這種地方競爭在推動各自轄區經濟社會快速發展的同時，也在較大程度上阻礙了跨區域的市場整合與產業協作，導致我國區域協同發展的制度優勢未能得到充分發揮，對城市群產業體系發育產生不利影響。因此，在新發展階段，我國必須著力解決“行政區邊界分割經濟區”的難題，通過持續的改革創新充分發揮我國區域發展體制的固有優勢。

一要不斷推進市場化改革，堅決破除地方保護和各種市場壁壘，推動各地區市場運行和經濟治理規則相互銜接，提高城市群區域市場一體化水平，促進要素資源跨區域自由流動，在城市群內部推動形成基于市場力量的區域專業化分工格局。

二要建立完善城市群產業發展規劃統籌機制。要從城市群整體利益出發進行各成員城市產業發展規劃的統一編制，明確各城市功能分工，促使各成員城市產業發展規劃相互銜接、相互協調。特別是要按照黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國若干重大問題的決定精神，提升城市群產業發展規劃編制與實施的法治化水平，用法治手段保障城市群各城市產業規劃編制與實施的科學性和嚴肅性。

三要構建城市群要素協調配置機制，提高要素資源的空間配置效率。根據城市群各城市經濟與人口密度確定相應的土地指標供給、產業平臺與園區空間布局以及公共投資支持等，引導產業集中布局，充分發揮各城市比較優勢，提高國土空間開發效率。

四要進一步提高城市群基礎設施網絡互聯互通水平。按照統一規劃、統一建設和統一管理的要求，努力實現城市群交通、能源、水利和信息等基礎設施共建共享、互聯互通，提高基礎設施投資與使用效率。

五要探索構建城市群各城市之間的發展利益共享機制。要在兼顧城市群整體發展目標和各地區發展利益的基礎上，探索建立各地區在產業協同發展過程中的利益共享機制，著力打造區域發展利益共同體，鼓勵城市群各成員開展經濟技術合作活動。

（作者系中共廣東省委黨校管理學部主任、教授）