改革開放以來，我國城市化進入快速發展階段，人口城鎮化率從1978年的17.92%快速上升到2018年年底的59.58%，成為中國發展的一大奇跡。城市化的快速發展，不僅是經濟發展的產物，同時也深刻影響著人居生活、城鄉關系和國家治理。當城市化發展到一定階段，城市群也應運而生；我國城市發展正經歷著“由點到面”的變革。國家“十一五”“十二五”“十三五”規劃綱要和《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》連續將城市群作為推進國家新型城鎮的空間主體。黨的十九大報告則更加明確提出了“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”的總體思路。2018年，中共中央、國務院印發《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，將2020年定為第一個節點年，提出了“建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展”的目標和要求。站在重要的時間節點上，思考如何激發城市群的作用，進一步提升其地位，使其在區域協調發展、國家有效治理和國際競爭合作中發揮更大的價值，具有重要意義。

城市群成為國家治理新單元的意義

2015年至今，全國19個城市群規劃全部編制完成，國務院共批復11個城市群規劃。19個城市群以25%的土地聚集了全國75%的人口，創造了88%的GDP。城市群的重要性不斷獲得認可，成為具有獨特內涵的空間區域，在實現國家有效治理中肩負著多重使命。例如：“蘭州—西寧”城市群對于國家生態安全、國土安全具有重要意義；關中平原城市群、北部灣城市群等是我國建設“一帶一路”的重要銜接門戶；而長三角城市群綜合實力最為突出，正著力建設成為世界第六大城市群，成為參與國際分工和協作的橋頭堡。城市群不僅是我國經濟發展中最具活力和潛力的增長點，還承擔著推動城鄉融合發展、維護國家生態安全、促進參與國際競爭合作等多重重任。

現階段國家治理單元結構依舊存在亟待補齊的短板，城市群建設恰恰可以補齊國家治理單元短板。黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”是我國全面深化改革的總目標，也明確了國家治理的重要地位和作用。國家治理內涵十分廣闊，包括國家政治、經濟、社會、文化、生態等眾多方面，從不同角度確立不同的分類標準和治理體系。

從空間角度來說，國家治理是有層次和單元的。國家治理需要運用多種手段和工具，而不同規模和層級的治理單元是國家在空間角度上采取的治理工具。權力、功能、邊界是治理單元的三個核心要素。“單元”問題是影響國家治理成效的關鍵。目前，學界大量研究聚焦于“國家”這一單元本身，而對于“國家”以下的較低層級的其他治理單元重視還相對不夠。從中央政策到理論界，都有將治理單元基層化、下沉化的傾向。2016年，中共中央、國務院印發的《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》明確了村民小組和自然村作為國家治理單元的地位；2017年6月，中共中央、國務院發布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》則提出了城鄉社區是社會治理的基本單元。以相關文件精神為指導，大量對國家治理單元的研究聚焦在有較明確空間邊界的社區和村莊，還有一些研究則提出縣域是國家治理的基本單元。但不論是社區、村莊還是縣域，其空間規模仍十分有限，行政權力邊界也較明確。僅有少量的研究將治理單元上升到具有軟邊界和較為廣闊空間規模的層級，例如為提升治理有效性，將跨行政區域的河流流域作為治理單元。現有政策和研究成果對于治理單元的認識還不夠全面。治理單元應該是多層次的，然而現階段對于中間層級的治理單元的認識和研究還十分缺乏，亟待加強。“國家”作為最高層級的、整體的單元，其下理應包含多個層級的治理單元，從而形成環環相扣的治理單元體系。社區和村莊等作為最基礎的基層治理單元，其權力、功能和范圍都十分有限。在現實中，將重心聚焦于較小的單元雖有利于破解基層治理難題，維持社會平穩，但在面對環境污染等跨區域治理問題時則顯得捉襟見肘，難以應對。

我國治理單元體系存在“中部塌陷”問題，在基層治理單元之上必須建構中間層級的治理單元，來統籌協調解決愈加復雜的國家治理難題，彌補國家治理單元體系中的空缺。探索規模適度、功能復合且具有邊界彈性的新治理單元是實現國家有效治理的重要一環，具有重要的現實意義和理論價值。

城市群上升成為國家治理新單元既有可行性也有必要性。城市群是介于市場經濟組織和行政科層組織間的中間組織，比市場穩定，比科層制靈活，既具有二者的優勢又能夠克服二者的部分缺點。更重要的是，中國城市群發展的一個顯著特點是實踐主導。中央政府大力推進城市群發展的原因之一是為了解決地方政府之間的無序競爭、重復投資以及城鄉差異進一步擴大等現實問題。這造就了城市群有異于傳統行政體系下的治理單元，它具有很強的問題導向性，能夠靈活應對實踐當中出現的跨區域治理問題，從而達到優化國家治理單元體系的目標。

第一，城市群打破了傳統行政權力約束。群內城市的合作大多以國務院批復的規劃綱要為藍本，以雙邊或多邊協議來維系。與傳統行政層級和體制不同，協議性權力是局部的，受限于簽約各方的談判和后續協作。城市群內的聯系，有的是單領域的合作，有的是多領域的合作；有的是雙邊合作，有的是多邊合作。但總體而言，由于缺乏行政隸屬關系和強制性行政約束力，地方聯席組織或者功能性政府機構等代替了條塊分割的傳統行政官僚組織，成為引領城市群發展的主導機構。

第二，城市群具有復合功能。城市群的出現是生產力發展、生產要素逐步優化組合的產物。每個城市群一般以一個或兩個經濟比較發達、具有較強輻射帶動功能的中心城市為核心，由若干個空間距離較近、經濟聯系密切、功能互補、等級有序的周邊城市共同組成。社區、市、縣等基礎治理單元受地域范圍和經濟基礎的限制，很難兼顧多個產業的發展，也很難應對日益復雜的治理難題。城市群可在更廣闊空間內實現資源的優化配置，城市群內各城鎮可依據自身優勢，走“一城一特色”道路，而不需追求全面發展；可通過協議合作的方式，在城市群內實現產業互補，促進要素流動，避免同質化競爭。

第三，城市群具有適度的規模和彈性邊界。我國19個城市群的規劃綱要均經過了多輪科學論證，其區位、規模等都是從國家有效治理的戰略高度綜合考量之后的成果。現有城市群規模既有利于解決傳統行政轄區治理所產生的碎片化問題，也能夠集聚資源，實現城市群內優勢互補。除此之外，從已經批復的規劃綱要來看，雖都明確了城市群的主要邊界范圍，但這個范圍并非像行政區劃一樣的僵化和固定，伴隨著城市群的輻射帶動能力增強，有可能吸引更多周邊城市加入城市群。

由于城市群的內部缺乏行政隸屬關系，城市可以積極地投入城市群建設和發展，也可以選擇少參與、少配合，從而在實際上縮小城市群邊界。現階段我國城市群的規模是適度的，其邊界是開放而有彈性的，這就使其在本質上有別于傳統行政區劃，且在后續發展上留有空間。從權力、功能和邊界三要素來看，城市群與以往研究中關注的基層治理單元有顯著差異。城市群弱行政強制力、復合功能，彈性邊界等特性，使其能夠回應實踐中愈發復雜的國家治理難題，彌補治理單元體系“中部塌陷”的問題，為實現城鄉協調發展和國家有效治理提供一個更具操作性的治理單元。因此，將其上升為國家治理新單元在理論上是可行的，在實踐上是必要的。

現階段城市群上升為國家治理單元所面臨的問題

自2006年“城市群”第一次出現在中央文件中以來，其重要性不斷得到政府部門的認可和提升，將城市群上升成為國家治理新單元具有重要的理論和現實意義。然而，這并不代表現階段的城市群作為一個治理單元沒有缺陷，其最大的問題是城市群較難形成一個有機的統一體。概括而言，主要表現在以下幾個方面。

首先，城市群治理能力滯后，府際合作機制不健全。突破傳統行政區劃體系之后，如何將多個發展程度不一的城鎮凝聚起來，形成管理合力，統籌推進經濟、政治、文化、社會和生態文明建設成為擺在城市群治理面前的第一道難關。在現有制度體系下，跨行政區劃的合作治理受頗多因素的掣肘。部分城市短時間內不能破除地方本位主義思想，競爭意識大過合作意識，較難建立起城市群內的常態化有效溝通機制。這使得各城鎮依舊各自為政，很難凝聚起來，繼而難以上升成為國家治理的新單元。

其次，城市群內產業分工協作不夠，較難實現差異化競爭和優勢互補等目標。我國19個城市群之間差異很大。有些城市群，核心城市過于強勢，缺乏中等規模城市，經濟“虹吸效應”使得城市群中的其他城市發展動力不足。例如成渝城市群內部缺乏重要節點城市，造成整個城市群發展呈現啞鈴式結構。成都、重慶兩座核心城市獨大，其他城市則發展滯后。而有些城市群情況則恰恰相反。整個城市群發展水平不高，缺乏輻射帶動作用強的核心城市。比如北部灣城市群，其核心城市南寧集聚和輻射效應不足，對高端生產要素吸引力不強；群內幾個港口城市，如防城港市和欽州市，都以重化工業為主，存在一定程度的無序競爭現象。

最后，規劃滯后，基礎設施和公共服務不能滿足人們的需求。一些中西部地區的城市群基礎設施投入不足，欠賬較多。跨省的高等級運輸通道較少，甚至有不少跨省“斷頭路”；機場航線設置偏少，與國內外聯系通道不暢；城際交通網絡不健全，互聯互通和運輸水平有待提高。除此之外，在一些東部城市群中，外來人口很難在教育、醫療等方面均等化享受城鎮居民基本公共服務。外來人口市民化滯后，城市群包容性不足，給城市群后續發展埋下隱患。

城市群成為國家治理新單元的進路

新時代，國家治理單元應呈現多向發展、多元存在的復雜性。不僅有基層治理單元，還必須有城市群等中間層級的治理單元。現階段，我國城市群的發展還面臨著許多障礙，理順關系、整合功能，才能在最大程度上發揮其作用，使其真正成為國家治理單元體系中不可或缺的一部分。

從權力角度來看，應建立健全有效的合作機制，實現城市群內各城市協同發展。行政區分割是區域不穩定、目標不確定和區域合作程度不高的體制性根源，城市群的“弱行政強制力約束”特性，使其有利于打破這一制度藩籬，但也容易導致內部聯系松散，難以形成統一體。因此，需要探索建立起有效的城市群內合作機制。第一，加強頂層設計，以規劃綱要為基礎和藍本，突破區域協同發展的行政邊界制約。探索推進城市群內部行政審批與市場監管的“一體化”改革，促進企業服務和便民事項的互聯互通，將有條件的數個城市打造為協同開放的窗口，發揮引領和帶動作用，并將其作為制度創新的引擎，以點帶面，實現全域的深化改革與制度環境“一體化”。第二，根據城市群發展需要啟動行政層級調整，優化行政結構，推動同層級政府部門交流合作，共同協商解決城市群內公共事務。第三，建立常態化的城市溝通協調機制，以聯席會議、輪值主持等方式增進各城市了解，促進各城市加深了解，促進分工合作，提高城市群綜合競爭力。第四，建立公共部門和社會組織合作伙伴關系，積極引導社會資本、社會組織和公眾參與到城市群治理中來。突破傳統行政藩籬不僅僅只包含各級、各地政府部門之間關系的理順，也包含公共部門和社會組織關系的重構和強化。政府應有意識地引導社會公眾參與城市群內重大項目決策，引導社會組織參與公共服務供給。各方力量的共同協作才能不斷推動城市群發展和建設，使其成為國家治理的新力量和新單元。

從功能角度來說，應順應發展潮流，不斷優化城市群內產業結構，以創新推動產能結構升級。城市群發展意味著需要統一市場，促進公共服務均等化，打破一切阻礙城市間人流、物流、信息流自由流動的各類藩籬。我國正在跨入后工業時代，由于后工業時代經濟的流動性，城市群內多個中心之間形成了一種新的、更為復雜的相互依存關系。一方面，高度專業化的現代服務業在城市群核心城市集中；另一方面，必要的企業生產性活動已逐步向副中心集中，從而造成副中心城市間同質化競爭趨勢加劇。同樣，核心城市與核心城市之間，核心城市與周邊副中心城市之間都存在激烈的競爭關系。為化解沖突、增進合作，城市群的建設和發展必須具有更高的視野，需正確認識創新驅動發展戰略，通過統籌城市群內部的產業發展布局，根據自然稟賦、發展水平、歷史基礎和社會基礎明確功能定位。以長三角城市群為例，未來上海可繼續聚焦總部經濟、金融、科技創新等功能，向外疏解非核心功能；杭州則以信息軟件，電子商務為主；蘇州制造業基礎雄厚，當下應借助創新進行傳統產業提質增效；家用電器和裝備制造可成為合肥的重點發展產業。城市群產業結構調整應當充分發揮各地比較優勢，形成主體突出、分工合理、優勢互補、互利共贏的產業集群和經濟體系。

從邊界角度看，城市群內應加強基礎設施建設，形成高度依賴、彼此認可的共同體。世界級城市群的共同特點是對內聯系緊密、對外高度開放，區域內生產要素實現自由流動。這就啟發我們需要強化覆蓋交通、能源以及公共服務的基礎設施。高效快捷、穩定可靠的現代化基礎設施體系是深化區域間融合的必要條件，基礎設施互聯互通應放在優先和關鍵的位置。第一，在交通方面，通過升級改造各級海陸空運輸網絡，改造繁忙干線、主要樞紐及客貨站場，加強以機場、高鐵站、公路客貨站場為中心的綜合交通樞紐建設，重點提升聯通水平、運載能力和便捷程度。第二，在能源方面，建立穩定高效的能源供應體系，實現城市群內油、氣、電、水等同類型能源資源同網同價，打造一體化都市圈。第三，建立區域公共交通、醫療衛生、社區服務結算中心，推進區域內公共設施和公共服務互聯共享，實現公共服務“一卡通”。

除了加強基礎設施建設之外，也應重視無形邊界之中，區域認同感的培養和強化。國家治理單元的形成是公共權力和社會認同共同作用的結果。因此，單純依靠政府部門或學界的倡導是不足以讓城市群上升成為國家治理單元的。城市群作為一個綜合的中層治理單元，需要得到居民的普遍認可，因此必須著力培養居民的共同意識。城市群內城鎮差異巨大，長期存在的、有鮮明界限的行政區劃讓各地居民之間有較強的隔閡感；更重要的是，本地居民和外來人口在享受公共服務方面有很大的差異，這也造成外來人口對遷入城市的歸屬感較低。精神上的隔閡不僅不利于人力資本在城市群內的自由流動，也導致了城市群難以成為一個共同體。以地緣文化為基礎，加強城市群內各地交流；以公共服務均等化為目標，培養居民對城市群的認同感和歸屬感，才能真正實現城市群在無形邊界中的“一體化”。

城市群不應僅是中央文件中劃定的一片區域，更應是多個城市之間相互依賴、相互促進，能影響國家治理成效的區域性命運共同體。以往學術界和政策文件中都更多的關注基層治理單元，將城市群作為中層治理單元的研究還十分欠缺。城市群的弱行政約束力、復合功能和彈性邊界等特質，使其能夠應對日益復雜的國家治理難題，從而具有上升成為國家治理新單元的必要性和可行性。但要將城市群真正上升成為國家治理新單元還有很長的路要走，還需要健全城市間的協同聯動機制，優化城市群內的產業結構，強化城市群內的基礎設施和精神認同。唯有如此才能使城市群成為內在和諧，對外具有競爭力的統一體，才能滿足國家治理單元多層級、多樣化的需求。

（作者為湖南大學公共管理學院教授、博導；湖南大學法學院博士研究生羅丹對本文亦有貢獻）