2017年10月，黨的十九大提出了“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”的重大決策部署，2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，對(duì)這一決策部署作出了具體的規(guī)劃安排。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，對(duì)城鄉(xiāng)融合這一主題討論由來(lái)已久，從最初的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展到今天的城鄉(xiāng)融合，中央對(duì)于這一概念的認(rèn)識(shí)逐步深入，從學(xué)術(shù)界到實(shí)業(yè)界對(duì)其的探索也更加多樣化。相應(yīng)地，如何構(gòu)建從理論到政策再到實(shí)施的完整體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的發(fā)展更具深度和廣度，成為當(dāng)前背景下迫切需要解決的問(wèn)題。應(yīng)從發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展路徑及發(fā)展意識(shí)形態(tài)三個(gè)角度重塑內(nèi)生發(fā)展要素，分層次闡述新時(shí)期如何全面實(shí)現(xiàn)我國(guó)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

公共服務(wù)均等化：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)和前提

公共服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施及公民服務(wù)等方面的同質(zhì)化配置。近二十年來(lái)，我國(guó)公共教育、公共醫(yī)療等領(lǐng)域的社會(huì)資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置有了明顯改善。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，從2020年到2035年，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)。那么，在目前大的政策背景和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，如何進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)均等化？

由于我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，單純靠中央財(cái)政支持的公共服務(wù)供給是不現(xiàn)實(shí)也不長(zhǎng)久的，所以需要中央作出適當(dāng)?shù)恼甙才牛龑?dǎo)市場(chǎng)性資金去完成這一過(guò)程。就筆者來(lái)看，實(shí)現(xiàn)這一舉措的關(guān)鍵是“由資源調(diào)度帶動(dòng)資產(chǎn)配置，由資產(chǎn)配置帶動(dòng)資本傾斜”的一攬子政策安排。從中國(guó)乃至世界發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，我們的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)變成了資源約束型。相應(yīng)地，資源、資產(chǎn)、資本三者間的關(guān)系也發(fā)生了變化。原來(lái)是資本主導(dǎo)，現(xiàn)在是資源主導(dǎo)。所以，在未來(lái)推進(jìn)公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，要充分發(fā)揮國(guó)家對(duì)公共資源的掌控效應(yīng)，用資源調(diào)度引導(dǎo)核心資產(chǎn)布局，通過(guò)核心資產(chǎn)布局把資本配置到最有利于整個(gè)社會(huì)公共服務(wù)改善的方向上。資源的地域性配置，引起了市場(chǎng)性資產(chǎn)的空間騰挪，進(jìn)而優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)又帶動(dòng)資本的流動(dòng)。在這個(gè)布局過(guò)程中，公共服務(wù)均等化作為一個(gè)次級(jí)目標(biāo)自然得到實(shí)現(xiàn)。

從城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程來(lái)看，其主動(dòng)催動(dòng)要素依然是人才、土地與資本。我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的不匹配，主要體現(xiàn)為這三者的同質(zhì)不同權(quán)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，農(nóng)村與城市的人、土地及資本面對(duì)的發(fā)展通道、政策環(huán)境是不同的，這也是一直以來(lái)所討論的同質(zhì)同權(quán)同價(jià)問(wèn)題的根源。我們提出的公共服務(wù)均等化本質(zhì)上也是在為這幾個(gè)主要的城鎮(zhèn)化發(fā)展要素提供更好的空間與環(huán)境，從而使人口、土地與資本能夠在城鄉(xiāng)間順暢流動(dòng)。

三產(chǎn)融合以城帶鄉(xiāng)：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑和支撐

一二三產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同效應(yīng)是所有經(jīng)濟(jì)體都關(guān)心的問(wèn)題，三產(chǎn)融合對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性不言而喻。對(duì)于我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀而言，第一、第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足與第三產(chǎn)業(yè)的不規(guī)范是目前存在的主要問(wèn)題，三產(chǎn)發(fā)展不協(xié)調(diào)會(huì)影響城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流動(dòng)，進(jìn)而阻礙城鄉(xiāng)的融合。因此，近年來(lái)，中央連續(xù)提出去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)的重磅政策，本質(zhì)上是為了引導(dǎo)三產(chǎn)合理布局，更重要的是通過(guò)產(chǎn)業(yè)布局的合理化實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的資源要素匹配，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)間發(fā)展差距。

結(jié)合中國(guó)目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，我們認(rèn)為“強(qiáng)化新經(jīng)濟(jì)模式與一二產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，合理規(guī)范第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展”應(yīng)是未來(lái)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策的主基調(diào)。伴隨互聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)的加速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”“云平臺(tái)”等新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)逐漸成為我國(guó)乃至世界經(jīng)濟(jì)體系的重要力量，第一、第二產(chǎn)業(yè)未來(lái)的發(fā)展需要借助于新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。目前來(lái)看，雖然政策上有引導(dǎo)，但強(qiáng)化還不夠。這種不同經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)間的結(jié)合一定程度上仍是零星不成規(guī)模的，導(dǎo)致從屬于第三產(chǎn)業(yè)的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)找不到合適的發(fā)力點(diǎn)，出現(xiàn)一些布局混亂、發(fā)展短視的問(wèn)題；而一二產(chǎn)業(yè)無(wú)法跟上新的發(fā)展理念、產(chǎn)業(yè)的不匹配是橫亙于城鄉(xiāng)間的無(wú)形之墻，直接阻礙了人才、資本等核心生產(chǎn)要素的流動(dòng)，進(jìn)一步延緩了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

未來(lái)，城鄉(xiāng)融合的路徑必定是三產(chǎn)間的融合，產(chǎn)業(yè)匹配應(yīng)盡可能以新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)帶動(dòng)支撐傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，從政策設(shè)計(jì)上要改變?cè)械挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，以引導(dǎo)為主。通過(guò)政策引導(dǎo)在大力發(fā)展新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的同時(shí)，鼓勵(lì)并支持其與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，尤其要注意引導(dǎo)二三產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村地區(qū)的流動(dòng)。在提供均等化公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，充分使二三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村地區(qū)落地生根，利用好廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展空間和資源優(yōu)勢(shì)，這樣才能避免三產(chǎn)之間的不協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)融合自然會(huì)帶動(dòng)城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素的流動(dòng)，城鄉(xiāng)融合也就成為一個(gè)自然而然的過(guò)程。

現(xiàn)代化治理體系：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的環(huán)境和保障

在打牢基礎(chǔ)、明確路徑后，必須構(gòu)建完善的治理體系，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合長(zhǎng)期良性發(fā)展的環(huán)境和保障。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從城鄉(xiāng)融合的角度看，主要是進(jìn)一步強(qiáng)化政府的服務(wù)效能，理順政府與市場(chǎng)間的關(guān)系，通過(guò)提升政府主體的服務(wù)能力，帶動(dòng)市場(chǎng)主體發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)，逐步縮小城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距，真正實(shí)現(xiàn)治理層面的城鄉(xiāng)全面均衡。

有關(guān)“小政府、大社會(huì)”，還是“大政府、小社會(huì)”的爭(zhēng)論在學(xué)術(shù)界一直存在，實(shí)際上政府與社會(huì)的關(guān)系應(yīng)根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展階段來(lái)做不同的安排。我們城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距由來(lái)已久，本質(zhì)上源于新中國(guó)成立之初為了加速恢復(fù)生產(chǎn)、提升國(guó)際地位，建立起的“鄉(xiāng)補(bǔ)城、農(nóng)補(bǔ)工”的政策主基調(diào)。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際地位的提升，這套政策基調(diào)也發(fā)生了變化。近年來(lái)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著過(guò)去的治理體系也要相應(yīng)地改變，這個(gè)改變就是要重點(diǎn)突出政府的服務(wù)功能和服務(wù)能力，未來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策環(huán)境即來(lái)源于此。治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)才是真正從意識(shí)形態(tài)層面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心。

重新定位城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要意義

面對(duì)未來(lái)復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，從基礎(chǔ)、路徑、意識(shí)形態(tài)三個(gè)層面全方位、立體化地推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是搶占發(fā)展先機(jī)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、進(jìn)一步提升我國(guó)綜合國(guó)力和民眾幸福指數(shù)的關(guān)鍵。

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，這個(gè)階段以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為最終目標(biāo)。因此，強(qiáng)調(diào)內(nèi)生發(fā)展要素，構(gòu)建國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)循環(huán)體系至關(guān)重要。發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展路徑、發(fā)展意識(shí)形態(tài)間的匹配是決定未來(lái)全要素生產(chǎn)力在城鄉(xiāng)之間順暢流動(dòng)的關(guān)鍵，而人口與土地又是這個(gè)邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)。總體來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)融合的發(fā)展邏輯如圖所示。

該圖表達(dá)了當(dāng)前形勢(shì)下城鄉(xiāng)融合的相關(guān)要素關(guān)系，以及城鄉(xiāng)融合對(duì)于下階段國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要意義。從其促成要素來(lái)看，公共服務(wù)均等化與三產(chǎn)融合發(fā)展是兩翼，這兩者之間又存在一個(gè)內(nèi)生的互相促進(jìn)關(guān)系，而現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)建進(jìn)一步起到了保障作用，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的三方面重要作用。

有效破除生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的流通壁壘。我們花費(fèi)幾十年推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，力圖實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，根本途徑還是要破除人才、資本、技術(shù)等主要生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的流通壁壘。從新中國(guó)成立初期的農(nóng)村支援城市，到進(jìn)入新世紀(jì)后提出的城市反哺農(nóng)村，再到當(dāng)前全面推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，反映了不同發(fā)展階段生產(chǎn)要素的流通方向。其中，城市反哺農(nóng)村的過(guò)程進(jìn)行得并不順利，根本在于城鄉(xiāng)間在公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)體系以及文化意識(shí)方面的重大差異，這些差異構(gòu)成了阻礙要素雙向流通的壁壘。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質(zhì)上就是要通過(guò)實(shí)行這一重大戰(zhàn)略真正實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動(dòng)。

有效拓展鄉(xiāng)村區(qū)域的發(fā)展空間。發(fā)展核心大城市、發(fā)展核心產(chǎn)業(yè)雖然在短期內(nèi)可有效提升綜合國(guó)力，但是長(zhǎng)此以往可能會(huì)透支經(jīng)濟(jì)體的整體發(fā)展空間，我國(guó)目前已經(jīng)出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題。一方面是核心城市集聚效應(yīng)的不斷增強(qiáng)，對(duì)周邊小城市及農(nóng)村形成強(qiáng)大的吸附力，小城市和農(nóng)村的“空心化”現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重；另一方面，大城市核心功能由于空間的有限性超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致滿足人們正常生活都開始出現(xiàn)壓力。這是一個(gè)矛盾的兩面，只有城鄉(xiāng)真正地從時(shí)間、空間上實(shí)現(xiàn)融合，才能舒緩大城市的“城市病”，解除小城市和農(nóng)村發(fā)展乏力問(wèn)題，才能長(zhǎng)久性地打開我國(guó)下一階段的發(fā)展空間。從土地和人口兩個(gè)主要要素來(lái)看，農(nóng)村地區(qū)無(wú)論是空間廣度還是資源人口承載力都有著極大的潛力，這也是城鄉(xiāng)融合能實(shí)現(xiàn)的最直接目標(biāo)。

有效增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)循環(huán)的持續(xù)動(dòng)力。突如其來(lái)的新冠肺炎疫情讓世界各經(jīng)濟(jì)體都意識(shí)到了構(gòu)建國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)體系的重要性。經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)一方面依靠經(jīng)濟(jì)體的人口基數(shù)及國(guó)土空間，這是經(jīng)濟(jì)體能夠自循環(huán)的基礎(chǔ)；另一方面，更重要的是經(jīng)濟(jì)體自身各要素間的均衡，只有均衡才更容易實(shí)現(xiàn)交易，這也是內(nèi)循環(huán)理論的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)融合的內(nèi)涵也正是城與鄉(xiāng)、市民與農(nóng)民間的均衡，這個(gè)均衡決定了城鄉(xiāng)融合能走多高，走多遠(yuǎn)。

總之，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，本質(zhì)上是在給經(jīng)濟(jì)體提供內(nèi)生動(dòng)力，這個(gè)過(guò)程要充分利用我國(guó)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)循環(huán)優(yōu)勢(shì)，挖掘鄉(xiāng)村空間在土地和人口方面的承載能力，拓寬發(fā)展空間，增強(qiáng)發(fā)展韌性，利用資源、資產(chǎn)、資本的融合為經(jīng)濟(jì)體注入新的發(fā)展活力。

【本文作者分別為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任；中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心研究員】