中國城市建設現狀問題研究
改革開放以來,中國掀起了城鎮化建設的浪潮,一座座城鎮如雨后春筍般涌現,除此以外,城鎮人口快速增加、城市建成區大規模拓展、城市基礎設施顯著改善、城市經濟高速發展、居民財富迅速累積,城市的地位得到前所未有的提高,其功能和作用空前增強,城市已經成為人類社會、經濟和文化發展最重要的載體。但是在這四十余年的發展中,由城市發展建設引發并積攢的問題也日益突出。
城市環境矛盾沖突,生態健康問題凸顯。在我國快速城鎮化的過程中,城市環境和生態問題逐漸凸顯。同時,隨著我國經濟水平穩步提高,人民整體收入水平逐步提升,城市環境問題與人民對美好生活的向往、對良好環境的需求之間的矛盾也隨之增強。雖然近年來我國一直堅持可持續發展戰略,但傳統高能耗、高污染方式造成的環境污染與生態問題仍然存在。2018年,由美國耶魯大學和哥倫比亞大學聯合發布了一項全球環境績效指數報告,其中依據PM2.5暴露(PM2.5 exposure)、PM2.5超標(PM2.5 exceedance),以及室內固體燃料(Household solid fuels)等三個指標對全球180個國家和地區進行空氣質量評定,其中中國的評定結果排名177位,位列倒數第四,可見我國的空氣污染問題仍然非常嚴重。[9]同時,《大氣中國2019:中國大氣污染防治進程》顯示,2018年,全國城市空氣質量整體有所改善,但是PM2.5的超標城市仍然占一半以上。此外,國內城市臭氧污染情況持續嚴重,全國臭氧達標城市比例逐年下降,已經從2015年的84%下降至2018年的65.4%,PM2.5和臭氧成為當下空氣污染治理的重大挑戰。[10]與此同時,由全球氣候變暖引起的氣候災害,特別是次數頻發的極端暴雨引發的城市雨洪災害,給我國城市的基礎設施和人民安全帶來極大威脅,也是近年來我國城市亟需解決的問題。
部門協作亟待完善,社會參與仍需優化。城市建設涉及多個政府職能部門,需要多部門的協作與全社會的參與。我國的城市建設長期由政府主導,雖然能發揮統籌規劃優勢,但在部門協作和群眾參與方面的規范和措施仍有待完善,具體體現在實施過程中責任義務、職能界定不明等問題。[11]改革開放以來,我國經歷了數次政府機構改革,2018年,國務院再次執行機構調整方案,數個部門重新組織合并,旨在提高行政效率。同時,隨著城市化進程加快,市民公共意識日益增強,社會組織及個體逐漸開始參與地方甚至國家的政策制定。但在歷史因素和復雜管理體制作用下,社會參與仍然面臨參與機制不健全、配套政策法規不完善、公眾參與程度低等問題。[12]反觀日本,至2019年,日本政府登記的社會非營利組織總計5萬多個,其活動內容涉及健康、醫療、環境保護、減災救災等20多個領域。其中,在災害風險管理方面,NGO/NPO團體的活動類型,從早期的災害知識、避難訓練等災害教育領域拓展到災害發生時的自助、互助等實際救援行動,能夠深度參與災害風險管理的全過程。
社會公平有待加強,公共服務配給不足。社會資源的公平分配是實現社會穩定與發展的重要指標,城市承載了大量公共服務職能,社會公平是城市公共資源配置的重要理念。隨著城市化進程快速推進,我國區域之間、城鄉之間公共服務資源分配不均、城市內部的公共服務資源缺乏等問題仍然十分突出。從橫向上看,我國東西部地區教育、醫療資源分配不公,差距越來越大;從縱向上看,城市與農村間的教育和醫療條件存在巨大差異。隨著中國老齡化逐年加速,養老服務的缺口也逐年增大。據民政部、國家衛健委等部門統計,我國目前老年人人數已經達到2.49億,其中失能及半失能老年人口將近4000萬,而專業從事養老護理的人員僅有30萬人。[13]除此以外,還存在養老行業護理人員專業素質良莠不齊,專業能力有限等問題,同時養老機構床位緊缺問題也十分嚴重,2018年該缺口已經達到900萬左右,遠超當前的供給數量。[14]
城市歷史文化遭到忽視,個性特色建設不夠。城市化進程加快使得中國各城市間競爭日益激烈,各地的城市建設曾涌起一股攀比、模仿的風氣。走在中國各個城市的街頭,常常讓人有一種“不識此城是何處”的錯覺,片面追求現代化與國際化,對國外城市建設風格“依葫蘆畫瓢”,導致城市面貌“千城一面”;或仿古成風,過度強調仿古城鎮、仿古街區,“拆舊建新”“破舊立新”,從而出現千篇一律的“明清一條街”“義烏商品一條街”。這些城市建設擯棄了城市的固有特點,使一座座歷史悠久的城市失去了本土文化個性與城市定位。與之相反,國外的城市發展注重保留當地的地域文化與特色,能夠充分利用已有的城市環境,在本土積淀上進行設計與建設,城市既能保留原有的遺產和文化,也能體現自身的個性。這種模式才是節約資源、降低成本,實現可持續發展的建設模式。
未來城市建設的模式探尋
面對中國城市建設現狀的種種問題,解決方法不一,未來城市的建設模式也暫無統一規律可循。但在黨的十九大將實施“健康中國”作為國家重要發展戰略的背景下,總結國內外城市建設的經驗教訓,從傳統中國城市建設的“天人合一”思想溯源,提煉出“以人民健康為本”的可持續發展理論,并以人民健康為導向采取多項措施并行的方法,最終實現健康城市建設、助力“健康中國”發展,這或許可以成為未來城市建設的可行模式(圖1)。
以“以人民健康為本”的可持續發展作為理論基礎的城市建設。“人法地,地法天,天法道,道法自然。”[15]中國古代自然哲學追求人與自然、社會的相互聯系,人們在適應環境、與自然界長期抗爭的過程中,形成了對自然界和生態環境敬畏尊重的樸素情感——即“天人合一”。無論是《周禮·考工記·營國制度》中禮制城市的建造邏輯,還是《管子》中將城市看作“人居”、強調人與自然和諧共生的山水城市理論,具體延伸到建筑選址、規劃布局、空間組合、細部處理及人際交往等諸多層面,都無一例外是對“天人合一”核心思想的外在映射,均在強調人與社會、人與自然以及社會與自然的和諧。[16]由此溯源,總結其思想精華與價值導向,可以得出中國傳統城市建設最重要的三個基本維度:人、自然和社會(圖2)。不管社會、經濟和文化背景如何,人類世代相傳、生生不息,而城市的建設也始終貫徹著以“人”為中心的建設核心,并從三個基本維度中尋找與構建動態平衡。因此筆者認為,以人民群眾的利益為根本出發點和歸宿點,強調“以人民健康為本”、充分展現人本主義,構建人、自然與社會的平衡,尊重保護自然并與自然和諧相處,促進社會可持續發展,提煉當代中國城市發展思想內生、探索一條適用中國的健康可持續的城市發展之路,才能更好地把握城市的未來。
以“健康中國”發展戰略為政策支撐的城市建設。健康可持續發展的城市,即健康城市,要求一個城市的規劃建設和管理運行必須將公眾的健康放在首要位置,以確保人們的生活健康,成為“人類社會發展所必需的健康人群、健康環境和健康社會有機結合的發展整體”。[17]“健康城市”的概念起源于1842年的英國“城鎮健康”會議,英國政府以此為契機開始成立城鎮衛生協會,承擔起改善城市居民生活條件、解決城市衛生問題的任務。[18]1984年,在加拿大多倫多舉行的“2000年健康多倫多”會議上首次提出“健康城市”一詞,倡導以廣泛的社區參與和部門參與為基礎、用整體的方式解決城市健康問題。1988年WHO進一步將其定義為“在持續發展的自然社會環境中,不斷擴大社會資源,使人們在生存和充分發展中能夠互相支持的城市”。[19]自健康城市運動由WHO于1986年正式發起,全球的參與水平迅速擴大,到目前為止已覆蓋歐洲1200多個城市和全球7500多個城市。[20]20世紀90年代,“健康城市”理念被引入中國,并在北京、上海、蘇州等城市取得了一定建設成果,但一直以來,我國的健康城市都是在全國愛衛辦的引導下所建立的國家衛生城市,更多關注于環境與衛生,忽視了人的基本健康需求,缺乏從“以人民健康為本”這方面的考量。中國城市發展已進入新時代,早在十三五規劃期間,人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾已成為中國現階段社會的主要矛盾。[21]之后中共中央、國務院在2016年10月發布了《“健康中國2030”規劃綱要》,指出健康是廣大人民群眾的共同追求和愿望,是促進人的全面發展、經濟社會進步、民族昌盛和國家富強的重要條件和保障,必須堅持以人民為中心、以促進人民健康為重點、把健康放在首位的發展理念;[22]2017年10月18日至24日,黨的十九大提出了“實施健康中國戰略”,樹立“大健康、大衛生”理念,進一步明確了要始終把健康放在優先發展的戰略位置,把健康融入經濟社會政策判定的全過程、各環節,以人民健康需求為導向完成產業轉型與生態保護、改善衛生服務和公平、最終實現健康中國;[23]2019年7月,國務院成立健康中國行動推進委員會,負責統籌推進《健康中國行動(2019~2030年)》組織實施、監測和考核相關工作,將健康促進重心由促進以治病為中心向以人民健康為中心轉變,圍繞提高人民健康水平采取了一系列關于健康知識普及、健康促進、健康教育及疾病防治等行動措施。[24]健康與幸福是人類永恒不變追求的主題,人民健康是美好生活的基礎,城市發展是國家發展的關鍵,因此實現“健康中國”首先應當重視健康城市、且是“以人民健康為本”的健康城市的建設與發展。