【摘要】督查是我國國家治理體系中的一項特色制度和實踐。當前我國督查工作實踐頗豐，治理效果顯著。但是督查過多，督查“形式主義”、“官僚主義”等，直接導致基層單位工作負擔加重。督查工作缺乏法律依據的問題較為突出。督查工作需要不斷進行制度完善，應從以下方面將之納入法治軌道：明確督查兼具政治性和法律性；合理定位督查功能；建立督查法律規范體系；限定督查權主體范圍；明確督查程序和效力；在劃定督查職權邊界的同時，注重構建科學、權威的督查統籌協調機制。

【關鍵詞】督查 法治化 國家治理

【中圖分類號】D922.1              【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.013

督查作為一種權力監督方式，概而言之，主要是指上級機關對下級機關履行職責情況和落實上級決策部署等工作進行督促檢查。在我國，督查制度由來已久，并在黨的十一屆三中全會后不斷發展。特別是黨的十八大以來，中央高度重視國家治理現代化，強化權力運行監督，堅持用制度管權管事管人，持續“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系”，[1]確保政令暢通。在這一大背景下，我國的督查工作在實踐中廣泛推進，既取得很大成績，也出現許多新情況新問題，亟待從理論上系統梳理，從制度上不斷改進。本文擬從我國督查工作的現狀、面臨的突出問題及其完善建議等方面進行研究。

我國督查工作的現狀

當前，督查逐漸成為我國國家治理體系中的一項特色制度和實踐。特別是從黨的十八屆三中全會以來，督查制度在我國各個治理領域得到廣泛運用，出現了許多新情況、新現象。

督查工作名稱多樣。當前，有關督查工作，在不同領域、系統、層面往往存在不同的稱謂，諸如督促檢查、督查、巡查、督察、督導、督辦等，但基本功能大體相同或相近。

中共中央各類機構，包括中共中央的部門、直屬事業單位、議事協調機構等，在“督查”、“督察”等概念的使用上各有不同。例如，中共中央辦公廳設置督查室，使用的概念主要是“督查”。而中央依法治國委員會部署的有關工作，目前基本稱“督察”。此外，根據《中國共產黨政法工作條例》，黨委政法委員會開展政治督察、執法監督、紀律作風督查巡查等工作。[2]類似的稱謂問題在國家行政機構的督查中也存在。例如，國務院辦公廳設置督查室，使用的概念也主要是“督查”，已經連續多次開展了國務院大督查。國務院一些部門也開展過聯合督查。而在各職能行政系統中，有很多部門進行的業務方面的監督，使用的概念是“督察”，例如國家土地督察、出入境檢驗檢疫業務督察、警務督察等。在司法機關方面，國家審判機關有審務督察，國家檢察機關有檢務督察。

督查開展領域廣泛，各類督查及輪次不斷攀升。督查開展的領域十分廣泛，幾乎所有類型和層級的國家機關都涉及到督查工作，或者是督查的組織者、實施者，或者是被督查的對象。近幾年來，各領域督查工作頻繁開展。例如，自2014年至今，每年度的國務院大督查已經連續開展六次。此外，國務院還開展若干專項督查，譬如，2019年，國務院辦公廳組織開展“放管服”改革專項督查，國務院安全生產委員會辦公室組織開展全國安全生產集中整治專項督查等。在人大機關中，各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，制定執法檢查計劃，組織執法檢查組，有計劃地對有關法律、法規實施情況組織執法檢查。[3]例如，全國人大常委會“把加強執法檢查擺在監督工作突出位置，自2015年以來每年執法檢查項目增加到6個。委員長會議組成人員96人次帶隊進行執法檢查，常委會、專門委員會組成人員和全國人大代表約900人次參加執法檢查”。[4]近些年來，黨的各類督查工作也十分耀眼。黨中央有關部門、各級黨委在相應的領導范圍內開展了豐富的督查工作。比如，中央全面依法治國辦組織開展的法治政府建設實地督察、中央政法委司改工作督查、中央掃黑除惡專項斗爭督導等。

督查利劍出鞘，震懾力大增。以往，“督查”的應用性以及公眾知曉度并不算高。近年來，督查實踐日益豐富，隨著各項督查工作深入推進，對于公權力運行的監督發揮了顯著作用，甚至在特定階段和某些領域產生了“核變效應”，根本性地改變了某個地區或系統的工作作風。

例如，中央生態環境督察從2015年12月在河北省試點開始，完成對31個省（區、市）和新疆生產建設兵團第一輪督察全覆蓋，并對20個省（區）開展“回頭看”。第一輪督察和“回頭看”共推動解決群眾身邊的生態環境問題約15萬個，共向地方移交509個責任追究問題，問責干部4218人。公開曝光125個典型案例，發揮了強有力的震懾作用，顯著促進了地方工作作風轉變，推動了中央環保決策部署落地見效。[5]

又如，在2019年全國安全生產集中整治專項督查中，督查組采取明查暗訪、突擊檢查、隨機抽查等“四不兩直”（不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直奔基層、直插現場）方式，督導檢查了16個省級政府、42個市級政府、91個縣級政府、413家企業，重點督導各地開展安全生產集中整治工作的作風意識、動員部署以及重點行業領域安全風險隱患排查整改等情況，共查處問題隱患2045項。[6]

再如，2019年通過開展食藥監管執法司法專項督察，中央依法治國辦摸清了這一領域工作的家底，包括人民法院、檢察機關、公安機關、市場監管部門、藥品監管部門在相關領域全年工作的整體成效。同時也發現了不少問題，對5個被督察省份進行現場反饋，有效地督促了各地整改。中央依法治國辦還會同有關部門，將督察后明確的工作任務進行細化分解，形成了《中央依法治國辦食藥監管執法司法督察后續任務落實清單》，對于進一步督促各地區各部門全面提高食藥監管執法司法水平具有重要推動作用。[7]

國務院大督查更是刮起中央政府督查旋風，影響力巨大。為有效解決“少數地方和部門轉變政府職能不到位，制定配套政策不及時、不銜接、不協調，少數干部不作為、不善為、亂作為”[8]這些突出問題，為推動黨中央、國務院重大決策部署貫徹落實，國務院要求切實發揮督查“利器”作用，迄今已連續六年開展全國大督查。自2019年大督查進一步創新方式，國務院辦公廳設立國務院“互聯網+督查”平臺并開通小程序，面向社會征集有關問題線索或意見建議，極大拓寬國務院督查視野，督查利劍的威力得到充分展示。

探索聯合督查，形成監督合力。以前，各領域的督查大都根據工作隸屬關系獨立進行，且已形成相應的工作慣例。近些年來，隨著督查在各領域廣泛開展，督查主體不斷增多，各自督查的分散狀態與現實需求很不匹配，于是一些部門和領域在管理工作中開始探索多部門甚至跨機關類型聯合督查，在一定程度上整合了督查力量，逐漸增強了監督合力，更好地發揮出督查的權威性和有效性。

例如，為查清《國家職業病防治規劃（2009～2015年）》的貫徹落實情況，2015年，國家安全監管總局、國家衛生計生委、人力資源社會保障部、全國總工會、中央宣傳部、國家發展改革委、財政部、工業和信息化部、國務院國資委等9部門組成督查組，對各地區工作開展情況進行聯合督查。督查組由以國家安監總局為牽頭單位的國務院有關部門以及全總、中宣部的人員構成。這是黨的機關、行政機關和人民團體等性質不同的單位共同開展的聯合督查。

又如，在一些地方，也有人大、政協開展聯合督查的實踐。海南省樂東黎族自治縣人大常委會和縣政協曾組織部分省、縣人大代表和縣政協委員組成五個聯合督查組，對該縣政府承諾2015年為民辦十件實事好事實施情況開展督查。[9]

再如，近年來環保督察實踐發生深刻變化。范圍上逐漸由前期環境保護領域擴展為當前生態環境保護領域；方式上早期由國務院環保部組織區域環保督查中心進行綜合督查，經試點走向如今的中央生態環保督察。可見，對于事關民生、可持續發展的重大管理領域，呈現出以黨領政、黨政合力開展督察的趨勢。

而且，近年來，各級黨委辦公廳（室）加強同政府辦公廳（室）的定期會商，與黨委、政府部門以及人大機關、政協機關、審判機關、檢察機關和人民團體、新聞媒體等的聯系協作，充實了督促檢查力量，增強了督促檢查合力，實踐證明是非常有效的做法。[10]