當前國際疫情持續蔓延，世界經濟下行風險加劇。國內外專家預計此次疫情的影響可能超過2008年全球金融危機。為對沖疫情影響，各國普遍加大了宏觀政策調節力度。G20特別峰會聲明，成員國向全球注入超過5萬億美元資金。歐元區國家正在醞釀達5000億歐元的刺激方案，而在此之前，一些國家已經發布相關政策，如德國于3月23日出臺了規模達7500億歐元的經濟紓困計劃。我國財政政策的推出也經歷了多個階段。2月21日召開的中央政治局會議首次提出，積極的財政政策要更加積極有為；根據中央部署，我國財政政策持續加力，截至3月下旬，各級財政安排疫情防控資金超過1210億元，計劃全年新增減稅降費超過1萬億元。3月27日召開的中央政治局會議進一步要求，抓緊研究提出積極應對的一攬子宏觀政策措施，決定適當提高財政赤字率，發行特別國債，增加地方政府專項債券規模。
比照國際經驗，通過提高赤字率等三措并舉，我國新增財政支出規模應該不低。在支出方向上，市場預期，新增財政資金除了可能用于補充政策性金融機構資本金、引導加大對中小企業流動性扶持，補充社會保障體系、加大對低收入群體的托底外，余下大部分應為項目支出。同時，在對項目支出方向上尚未形成共識。爭論的背后，是對“更加積極有為”的內涵的理解，存在差異。綜合我們前期在《管理世界》上發表的研究成果，提出以下想法：
“更加積極有為”的內涵
自2008年全球金融危機起，我國已連續12年實施積極的財政政策。不過，從政策著力點看，不同階段積極財政政策的重心不同。早期，側重通過擴大支出實施總需求管理，黨的十八大后，致力于通過支出結構調整和大規模“減稅降費”，推動供給側結構性改革。疫情發生后，我國強調積極的財政政策要“更加積極有為”，直至提出提高赤字率等三項舉措。毋庸置疑，“更加積極有為”包括擴大支出規模進行總需求管理的含義，但若放在較長的歷史視野來看，政策既是立足當前的應急之策，也是著眼長遠的奠基之作。
黨的十九大指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，要求建設現代化經濟體系推進高質量發展，并從產業結構、區域結構、城鄉結構等多個維度作出具體部署。黨的十九屆四中全會要求，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。財政是國家治理的基礎和重要支柱，在推動高質量發展、推進國家治理現代化中發揮重要作用。對于實現路徑，2019年底召開的中央經濟工作會議有一個表述：“積極的財政政策要大力提質增效，更加注重結構調整”。此外，2018年頒布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出，“要以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力”。
從以上規定和要求看，“更加積極有為”融合了支出擴張和結構性改革兩重規定性。一方面，要更好支持活企業、擴內需、穩就業、助脫貧等，另一方面，要為長遠發展形成良好物質和非物質資產，概括來講，就是要在支出擴張過程中，始終按照高質量發展要求，更加注重結構調整和推動治理水平攀升。
應精準著力的方向
積極財政政策著力的方向，要在疫情帶來主要問題的基礎上，結合高質量發展要求確定。短期看，疫情導致我國大量中小企業和民營企業生存壓力加大，次生風險累積。中長期看，疫情更是暴露了經濟社會治理中的一些短板和不足。聚焦上述短板和不足，對新增項目支出，我們建議明確以補短板為重心，有進有退、有保有壓，以更大的結構性改革力度，統籌應對疫情沖擊和適應高質量發展要求。疫情暴露的短板和不足包括：醫療衛生等基本公共服務提供不足、產業基礎能力和產業鏈水平低、區域經濟格局不合理、城鄉結構持續失衡、青年群體責任與活力不匹配、社區治理基礎薄弱等。
補短板有兼顧長短期的復合功效。首先，補短板是擴內需的重要方式。通過直接或間接的資源配置，發展供需共同受益、具有乘數效應的產業和領域（如新基建、夯實社區治理基礎），一方面有助于直接增加投資需求，另一方面也有助于通過提高收入、通過產業升級推動消費升級，帶動增加最終需求。其次，補短板是惠民生的重要途徑。人民對美好生活（如生命健康、優質教育、高品質社區生活環境）的需求，多集中在民生領域，補這些短板，是增強居民獲得感的有效途徑。再有，補短板是調結構的重要渠道。關鍵核心技術缺失，先進制造業發展不足；發達地區引領力不夠，城鎮化質量不高、對城鄉融合貢獻低；青年群體責任心、消費及創新能力強，但壓力大、負擔重，改進這些不足，是調結構的體現。
積極財政政策補短板聚焦的主要方向包括以下幾方面：
一要加大關鍵基本公共服務財政投入。從防控過程看，制約我國疫情防控的突出短板有兩點。首先是醫療資源不足，這與我國公共衛生投入總體偏低、支出結構不合理有關。新增財政支出應進一步支持提升衛生防疫的作用，結合分級診療改革方向，科學布局并加大醫院、衛生服務中心、衛生院和診所投入，高水平建設醫護院校和科研院所，加大醫護人員培養和科學研究。其次是科學和人文素養欠缺，助推了危機的發生和擴散，增加了防控成本。一方面，要在科學調整學科結構的基礎上，支持進一步提高高等職業教育和普通高等教育普及率，優化本碩博學生比例；另一方面，支持著力選拔組建專門隊伍，采用多種渠道，持續開展科學和人文知識普及。
二要著眼提升產業基礎能力和產業鏈水平。疫情防控也是對我國產業基礎能力和產業鏈水平的一次大考。疫情初期，防護、檢驗和救治用品匱乏，物資流通受阻、調配能力不足，極大制約防控進展和生產生活。疫情在全球擴散后，部分國家對糧食等農產品限制出口，石油等能源市場劇烈波動，我國面臨汽車、機械設備、發動機等高新技術產品進口斷供風險。財政政策要汲取經驗教訓，抓住關鍵環節，確保產業鏈安全可控。一方面，系統梳理財政補貼和優惠政策，該退的退；另一方面，發揮制度優勢，積極地進。重點是加大高標準基本農田和水利建設投入，確保農業安全；提高油氣管線建設、電力基礎設施建設和能源儲備投入，降低用能成本；增強對“卡脖子”技術和行業的支持；完善財政貼息和稅收優惠政策，支持倉儲物流等行業發展，提升物質儲存和調配能力。
三要推動形成優勢互補的區域經濟格局。中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式，據此應一方面集中力量推進京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設、成渝經濟圈建設，打造世界級創新平臺和增長極；另一方面，加強鐵路、機場、港口等區域樞紐城市的扶持，發揮其接入中心、輻射腹地的作用。著重加大中心城市和城市群城際鐵路、高等級公路和信息基礎設施建設。提高中心城市和城市群連接區域樞紐城市間的交通基礎設施密度，暢通區域間聯系。新發布的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》明確，加大農業轉移人口市民化財政獎補力度，加大新增建設用地計劃指標與吸納落戶數量掛鉤力度；未來還可進一步采取擴圍生態補償轉移支付制度，調減人口輸出地財政供養人口和編制總量、提高財政資金配置效率和使用效益等措施，推動城市更好服務、反哺農村。
四要聚焦釋放青年群體活力。疫情防控展示了新時代青年群體的責任和擔當，一線醫護人員、基層社區工作者、廣大志愿者，相當一部分是青年人。但同時也應該意識到，作為受教育程度普遍較高、在互聯網環境下成長起來的一代人，這一群體對信息公開透明的要求很高。他們還是消費的主力和創新創業的主體，但壓力大、負擔重。財政政策要在更好解決他們問題的基礎上，發揮更大作用。切實減輕他們生活負擔，積極營造良好創新創業環境，推動發揮消費的基礎性作用、加快創新、確保社會穩定。
五要著力夯實社區治理基礎。疫情防控經驗表明，社區是國家治理的基石，但我國目前社區治理基礎與定位不符。未來應著重做好兩方面工作。一是加大服務設施供給。各級財政應配合有關部門，高標準制定地方公共服務供給標準體系，支持新社區充分規劃、老舊小區通過改造騰出空間，加快社區醫療、養老、學校、菜市場、餐飲等生活服務設施布局，融合物聯網技術，高質量建設社區綜合治理信息平臺。日前，財政部已明確表示，地方政府專項債資金投向增加老舊小區改造領域，各地宜抓住時機，積極推進。二是加快完善社區工作者隊伍。按照社區功能新定位，積極支持各大中城市開展社區工作者專項招聘、加大志愿者招募和培訓，在推動穩就業的同時，充實完善社區工作者隊伍，夯實國家治理微觀基礎。
相應的機制保障
一是做實做細以人民為中心的實現方式。黨的十九屆四中全會指出，堅持以人民為中心的發展思想，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢之一。財政政策補短板要堅持以人民為中心，特別要做到：哪里是短板，多聽取人民群眾的意見；補短板的過程，充分吸收社會公眾的參與；補短板的效果怎么樣，要經人民來檢驗。
二要做深做透預算管理。主要開展兩項工作。一是在依法定程序進行常規的預算編制、審批和調整之外，把新增財政支出，再單獨列示出來，或如有些專家建議的，形成專門預算。明確支出功能分類、資金撥付地區、項目及其金額等，引導市場預期，加大規范和約束、確保財政支出方向符合政策導向和社會期待。二是深入實施預算績效管理。一方面，通過收入預算績效管理，確保減稅降費政策落實，防止征收過頭稅和出現稅降費升的“蹺蹺板”現象，同時推動財政收入高質量增長，給黨和國家中心工作提供堅強財力保障。另一方面，通過對重大政策和支出項目績效的評估評價，形成持續提高財政資金配置效率和使用效益的強大壓力，推動提升財政支出效果。
三要堅持正確處理政府和市場的關系。增強政府采購和財政性投資項目招投標的競爭性，通過競爭驅動創新。提高政府采購和項目招投標的包容性，鼓勵采用優先采購、預留份額、聯合競標等方式，加大民營企業、中小企業、個體戶的參與度，讓政策惠及更大群體，為經濟長期發展保留和培育新動能。確保公共服務供給多元化，政府提供和市場提供并舉，通過比較推動提高供給效率。
（作者系對外經濟貿易大學國際經貿學院教授）
