【摘要】全面建成小康社會，最突出的短板在“三農”。補齊短板可在三個方面發力：補齊農村的基礎設施和公共服務兩個突出短板、保障重要農產品供給和提高農民收入，以及加強農村基層治理。當前，全面建成小康社會的時間節點已迫在眉睫，突如其來的新冠肺炎疫情給如期實現全面小康帶來新的困難，對此，要努力克服疫情影響，在真金白銀的政策支持和要素保障下，瞄準突出問題和薄弱環節狠抓落實。

【關鍵詞】“三農”短板 全面小康

【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A

2020年是全面建成小康社會目標實現之年，在這個關鍵時候，中共中央、國務院發布了《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，強調要“對標對表全面建成小康社會目標，強化舉措、狠抓落實，集中力量完成打贏脫貧攻堅戰和補上全面小康‘三農’領域突出短板兩大重點任務”。從黨的十六大提出全面建設小康社會的目標到十九大提出全面建成小康社會的任務，時間越來越緊迫，目標越來越具體，習近平總書記在十九大報告中強調“突出抓重點、補短板、強弱項”，中央一號文件中對全面打贏脫貧攻堅戰收官之年的補短板作出了具體部署，對標對表就是要按時實現目標。

農業農村問題仍然是全面建成小康社會的重中之重

習近平總書記多次指出，“小康不小康，關鍵看老鄉”，在全面建成小康社會中，農業農村是短板，需要下大力氣加快發展。

新世紀以來，中央連續發布了17個一號文件，持之以恒地高度重視“三農”工作，增加農業農村投入，促進農業農村發展，農業農村進入了快速發展時期。盡管農業農村的發展速度在加快，但是與農業農村在全面建成小康社會中的重要地位相比，仍然存在著發展不充分不平衡的問題，是需要重點關注的領域。

首先，中國的城鄉二元結構仍然存在，城鄉發展不平衡依然是未來發展中的重要問題。盡管進入21世紀以來確立了“城市反哺農村、工業反哺農業”的政策，但是長期重城市輕鄉村、重工業輕農業所帶來的歷史遺留問題并非短時間內能夠解決，實現城鄉平衡發展還需要一個過程，農村居民在收入和生活環境方面，與城市居民還有很大距離。比如近年來農村居民的收入增長速度高于城市居民，但是城鄉居民之間收入的絕對差距仍然在擴大，據統計，2019年城鎮居民人均可支配收入42359元，農村居民人均可支配收入16021元，兩者相差26338元，而在2015年，城鎮與農村居民的人均可支配收入絕對差距19773元，這意味著農村居民收入增加的速度還不夠快。在基礎設施和公共服務等方面，農村還明顯落后于城市，在教育、醫療、文化、人居環境等諸多方面，農村地區特別是邊遠偏僻的地區仍然有較大的缺口。

其次，與發達國家相比較，農業農村更是中國發展的短板。2019年中國人均GDP超過一萬美元，這在中國是一個巨大的進步，但是與發達國家相比還存在著很大差距，特別是在農業農村方面，差距更加明顯。如果說中國的中心城市與西方國家的發展水平在日益接近，甚至在基礎設施方面可能超過西方一些城市，但是農村的差距還是巨大的。第二次世界大戰以后，西方國家農村現代化水平迅速提高，農村有著與城市同等水平的基礎設施建設和公共服務，從農村居民的生活水平和生活環境角度看，城鄉的差別已經不存在。而中國的農村現代化剛剛開始，農村發展水平比西方國家還落后很多，許多現代化的基礎設施和公共服務剛進入農村，其服務水平還比較低，在中國發展過程中，加快農業農村發展是一項長期的任務。

最后，在中國農村發展過程中不斷出現新的問題，需要加以解決。在改革開放以前，農村的主要問題是貧困問題。在貧困問題緩解以后，出現了許多新的問題，比如隨著農村城市化的發展，農村勞動力大量外流，出現了農村空心化、老齡化問題，由此產生了諸多醫療、養老問題；隨著農業發展和農民生活改善，鄉村的人居環境引起了越來越多的關注，受環境影響，農村的種植業、養殖業，以及農民的日常生活都要發生相應的變化。這些問題大多是新生問題，是在農村發展過程中產生的，需要在農業農村發展過程中不斷加以解決。

發展的差距和新生的問題使農業農村不僅是全面建成小康社會的短板，需要持之以恒地加以關注，而且在實現“兩個一百年”奮斗目標過程中，農業農村問題都將需要長期關注。

補短板的三個方面任務

當前農業農村問題比較突出地體現在農村基礎設施和公共服務還存在短板，農業生產還存在一些突出問題，鄉村治理還需要進一步強化，補短板也就是要在這三個方面發力。

任務一：補齊農村的基礎設施和公共服務兩個突出短板。隨著國家的重視和投入增加，農村的基礎設施和公共服務水平明顯提高，完整的框架已初步形成，但與農村居民的需求相比還有著較大差距，存在水平不高、服務不配套和新的問題得不到有效解決等諸多問題，需要重點加以解決。

一是基礎設施和公共服務的服務水平要不斷提高。隨著農民生活水平提高，對基礎設施和公共服務也會不斷提出新的要求，今年中央一號文件對于農村道路、農村飲水、農村衛生健康服務、農村社會保障和農村文化服務都提出了新的要求，比如在社會保障方面明確提出要適當提高城鄉居民基本醫療保險財政補助和個人繳費標準。

二是要解決過去政策不配套的問題，更好地發揮基礎設施和公共服務的作用。長期以來，農村基礎設施建設存在著重建設輕管理的問題，有些基礎設施因為缺乏管護費用而無法持續發揮作用。中央一號文件強調落實農村公共基礎設施管護責任，政府要配套解決維修和養護的費用。城鄉教育質量差距也是一個長期存在的問題，農村教育質量明顯低于城市。21世紀以來農村教育受到高度關注，但是一些地區由于片面強調城鎮化和集中辦學，盡管這些措施的出發點是為了提高農村學生受教育水平，但這客觀上削弱了農村教育。今年中央一號文件強調要提高農村教育質量，加強鄉鎮寄宿制學校建設，統籌鄉村小規模學校布局，改善辦學條件，提高教學質量，發展農村學前教育，這些政策將促進農村教育的發展。

三是要不斷解決農村發展過程中所出現的新問題，特別是農村環境問題。今年中央一號文件強調了農村環境的兩個方面，即改善農村人居環境和改善農村生態環境。廁所、垃圾和生活污水是農村人居環境中的重點問題，各地農村的經濟發展水平不同、居住方式各異，因此要根據實際情況，采取多種模式解決人居環境問題。在農村生態環境方面，農藥化肥、地膜秸稈和畜禽糞污是農村生態環境中最緊迫的三個問題，也是解決難度很大的三個問題，要采取有效措施解決，而不能僅僅停留在禁止焚燒秸稈和禁止畜禽養殖階段，用簡單方式無法解決復雜問題。

任務二：保障重要農產品供給和提高農民收入。保障重要農產品供給是一項長期任務，由于我國的人均土地資源、淡水資源都很少，要維持農業持續地高產出并不是容易的事情，而且隨著人民群眾生活水平提高，消費需求變得更多樣，要保障全國人民不僅吃飽，而且吃好，并不是一件容易的事情，要持續地提高農業產出就需要不斷增加農業投入，改善農業基礎設施，提高農業的科技水平。目前農業正處于轉型中，農產品的供給很少依賴分散和低投入的小農戶供給，越來越多的規模化農場、合作社或公司成為保障農產品供給的重要力量，而規模化往往需要更高強度的投入，特別是農業基礎設施的投入、農業機械投入和農業科技投入。

除了增加投入以外，保持穩定的政策環境也是十分重要的。保障重要農產品供給不僅需要提高農業的生產能力，還需要完善市場機制，培育農業生產主體。其中穩定的農業政策是最重要的。農業長期以來都是一個弱勢產業，需要政府的持續支持，在這個過程中，如果出現政策失誤，就會帶來嚴重的社會影響，典型的如一些地區以保護環境為理由禁止養豬，結果造成豬肉供給的困難，盡管政府在發現問題以后及時采取了對策，但是生豬生產的恢復還需要一個周期，需要穩定的農業政策來保證農業的穩定，避免形成“少了趕，多了砍”的周期性波動。

提高農民收入也是一項長期的任務。當前增加農民收入要抓住三個方面，即農民的經營性收入、資產收入和務工收入。提升農民經營性收入的主要關鍵不僅僅是提高產量，更重要的是如何促進農產品進入市場，發展多種形式的市場機制，促進農產品與消費者的直接對接。通過改革增加農民資產性收入是一個新的方向，需要重點關注，特別是通過土地流轉、農村集體經營性土地的開發利用等多種方式，提高農民的資產收入。在城市化和工業化過程中，保障穩定的就業收入對于農民具有更加重要的作用。農民務工收入的增加對于持續提高農民收入具有不可替代的意義，特別是今年受到疫情影響的情況下，要采取多種措施保證農民務工收入。

任務三：加強農村基層治理。加強農村基層治理，首先要充分發揮村民自治的作用，完善村民參與和協商的機制，其次要強化政府服務，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉鎮和村，提高鄉村治理效能。自20世紀80年代，我國建立了村民委員會制度，通過村民自治實現村莊的有效治理。目前鄉村變化很大，原有的村民自治機制不能完全適應變化了的形勢，一方面，村莊結構的變化給鄉村治理帶來許多新的問題，比如易地搬遷的村莊如何治理、已經城鎮化的村莊如何治理，特別是隨著農村人口外流，年輕人、受教育程度較高的人往往離開村莊，村莊的空心化給原來村民自治機制帶來了新的困難。另一方面，政府在鄉村投入的發展資源越來越多，需要村莊能夠積極回應，這對村民自治提出了新的要求。近年來各地產生了許多新的經驗，比如鄉賢參與鄉村治理、建立村民議事會等，這些都是在適應村莊結構變化的條件下通過實踐產生的新經驗。村民自治和民主協商自治要不斷吸收新的經驗，創造新的機制。

鄉村治理更重要的是政府的服務重心如何向基層下沉。在20世紀的90年代，基層政府的主要任務之一是向農民征收各種稅費，由此與農民產生了許多矛盾。在停止向農民征收稅費以后，基層政府一度與基層群眾產生了較大的距離，出現了所謂懸浮型的基層政府。進入21世紀以來，基層政府的角色發生了根本性的變化，基層政府正在向服務型政府轉變，中央的惠民政策需要通過基層政府到達村民，這就要求政府的服務要向基層下沉，貼近群眾。只有貼近群眾，了解群眾，才能更好地服務群眾。近年來，推動政府的服務向基層下沉有許多新的舉措，從派駐第一書記、駐村工作隊，到強化基層黨組織建設，完善鄉政府和村級組織的服務功能等。加強農村基層建設是國家治理現代化的重要內容之一，特別需要在鄉村兩級實現國家權力與農村自治的有機結合，使國家的政策能夠在基層得到順暢的執行，同時鄉村又具有良好的自治能力。

2020年實現預期目標關鍵在于強化舉措、狠抓落實

全面建成小康社會的時間節點已迫在眉睫，突如其來的新冠肺炎疫情給如期建成全面小康社會帶來新的困難，在此背景下，要實現全面建成小康社會的目標，補齊全面建成小康社會“三農”領域的短板，離不開真金白銀的政策支持和要素保障。首先，明確目標。全國各地農村的發展水平不同、面對的問題不同，標準不同，需要補齊的短板也不同。各個地區需要結合本地區的實際，查找本地區的短板，分析本地區全面建成小康社會所急需解決的問題，采取有針對性的措施。在目標明確的基礎上，需要各級黨委和政府高度關注農業農村問題，正如習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出，“脫貧攻堅越到最后越要加強和改善黨的領導。各級黨委（黨組）一定要履職盡責、不辱使命。”各級黨委和政府要針對本地區的農業農村問題，壓實責任，瞄準突出問題和薄弱環節狠抓政策落實。其次，補短板的關鍵在于人。解決農村人才的問題要長短結合，過去幾年被證明行之有效的措施，如推動黨政干部、科技人員服務鄉村的各種措施，需要進一步強化，使黨政干部和科技人才能夠更好地發揮作用，同時也要考慮農村發展的長期人才需求，推動返鄉創業和人才下鄉。長期以來，鄉村的人才都是單向的外流，有能力的人紛紛跳出農村，近幾年來開始出現農村人才的回流，但這還遠遠不夠，需要盡快形成農村和城市人才的雙向流動機制。最后，農業農村補短板需要增加財政和金融支持。財政支農資金的增加，特別是用于支持鄉村振興的專項債券為農業農村發展提供了穩定的資金支持。其中更重要的是在農村金融領域，通過多項制度創新改善農村金融服務將有力地助推農業農村發展。

（作者為中國社會科學院社會學研究所農村與社會研究中心研究員）

責編/常妍 美編/王夢雅

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