習近平總書記高度重視“三農”工作，強調要提升鄉村產業發展水平、鄉村建設水平、鄉村治理水平，強化農民增收舉措，推進鄉村全面振興不斷取得實質性進展、階段性成果。鄉村治理是國家治理的重要組成部分，也是當前國家治理的薄弱環節。提升鄉村治理水平，必須著力破解城鄉二元結構，緊緊圍繞鄉村治理體制和法治，緊緊圍繞鄉村人才隊伍建設和公共服務，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

破解城鄉二元結構是一項系統工程

在通往現代化的道路上，城鄉二元結構是一個繞不開、躲不過的重大課題。城鄉二元結構是影響城鄉協調發展的主要障礙，制約城鄉要素平等交換、收益合理分配，妨礙農業綜合效益和競爭力提高。推動城鄉融合發展、破除城鄉二元結構，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，是我國現代化建設攻堅克難的重要環節。城鄉融合發展是一個長期過程，推進鄉村治理體系和治理能力現代化，既需要統籌考慮城鄉融合發展過程中經濟社會結構變化的影響，也需要考慮區域間鄉村發展差距的影響。由于發展不均衡與地方文化差異，不同地區鄉村治理的客觀條件不一，鄉村治理難以找到普遍適宜的模式。比如，發達地區的農村有產業和集體經濟作為財力支撐，但絕大多數欠發達地區的農村是經濟“空殼村”，鄉村治理缺乏資金保障。再如，東部地區的鄉村接近城鎮，流動人口管理服務壓力大，但中西部的農村關心關愛“三留守”人員、反恐維穩、民族團結的任務重。因此，推進鄉村治理現代化須認識到農村的地區差異，堅持問題導向、因地制宜，鼓勵必要的頂層設計和自下而上的多樣探索相結合，充分激發鄉村治理的內生活力。

推進鄉村治理體系現代化

鄉村治理的現代化以鄉村治理體制的現代化為前提。整體上，當前我國鄉村治理體制的責權配置還有待優化。從治理職責看，由于缺乏部門間統籌協調的完善機制，鄉村治理實踐中部門條塊分割、各自為政的問題普遍存在，治理呈現碎片化局面。組織、政法、民政、農業農村等部門均培育與引導了一批鄉村治理的實踐典型，但部門合力體現不夠，互認與推廣程度不高。從治理權限看，鄉鎮級政府承擔了轄區內鄉村治理與公共服務的主要職能，而權限的不足束縛了鄉級治理的手腳。從基層組織的運行機制看，“上面千條線、下面一根針”是鄉村治理一直面臨的困境，其結果是基層政權從村委會的指導者變為領導者乃至直接管理者，出現了村委會在人、財、事等方面行政化的全面加強。

鄉村治理的現代化以鄉村法治的現代化為保障。當前我國鄉村法治的社會基礎比較薄弱，農業農村有關法治建設滯后于鄉村治理重點領域的發展和改革實踐。德治與法治并用是我國傳統治理的重要特征，德治是法治有效發揮的基礎。但當前在我國農村，德治作用受到城鎮化、市場化沖擊，也隨著傳統鄉土社會的轉型在削弱。

推進鄉村治理體系現代化要形成黨、政、經、社等各類基層組織的合力。一是加強黨組織的領導。優化黨委社會工作部的職能，完善機構覆蓋網絡，高度重視農村黨的組織建設，加強黨對基層治理和鄉村治理工作的統一領導，提升農村基層黨組織的創新活力。二是優化基層政權機構設置。協調縣級派駐機構與鄉鎮政府的工作關系，下沉部分執法權，形成鄉村治理合力。適應人口結構變化，進一步推進合鄉并鎮，使基層政權組織設置更加科學。堅持鄉鎮政府指導、支持和幫助村委會的法律定位，進一步厘清細化鄉鎮政權與村支兩委的關系，對基層自治組織進行減負。三是完善黨領導下的村民委員會自治制度。進一步理順農村基層黨組織與村民自治組織、公共服務站（所）間的職能邊界和工作關系，落實好村委會組織民主選舉、決策、管理、監督的各項制度，做實村民會議、村民代表會議和村務監督委員會的作用，發揮村民決策、管理和監督主體作用，形成鄉村治理的內生動力。四是大力發展村集體經濟組織。將培育農村經濟組織與保持農村經濟組織的活力作為鄉村治理的重要支撐，推動村集體經濟組織公司化發展，充分發揮新型農業生產經營組織振興產業、積累資金、集聚人才作用，優化鄉村治理的主體結構。五是培育鄉村社會組織。適當降低注冊門檻，鼓勵農會、行會、社區基金會等鄉村社會組織發展。通過政府采購、以獎代補、民辦公助等方式鼓勵社會組織、企業等主體參與治理。搭建社區共建理事會、鄉賢參事會、公德評議團等平臺，探索多元治理的新型機制。

鄉村治理體系現代化需要強化法治保障作用。一是加強重點改革領域法規立改廢工作，形成村民自治的規范指引，完善集體經濟組織的管理體制，積極穩妥推進土地產權制度改革。二是放寬非戶籍常住人口及黨員參加常住地村級兩委選舉限制，盡可能擴大流動人口在流入地的社會參與，促進社區融合與認同，推動社會治理的城鄉互動。三是依法加大對鄉級政府和村兩委的監督和問責，把權力關進制度的籠子里。四是依托現代信息技術，建設向鄉村延伸的“智慧法院”。普遍建立鄉村法治顧問制度，發揮好退休法律教師、法官、檢察官、律師、民警作用，提升鄉村治理人才隊伍的法治素養。五是深入挖掘本地鄉規民約、家風古訓、文化名人所蘊藏的規則體系，結合時代要求進行創新，發揮道德教化作用，引導村民孝老愛親、勤儉持家、重義守信、向善除惡。六是廣泛開展好家庭、好媳婦、好兒女、好公婆、好黨員、好村官、好老師、好村醫等評選表彰活動，深入宣傳有關典型事跡，形成人人講道德、講品格的良好社會氛圍。

推進鄉村治理能力現代化

鄉村治理的現代化以鄉村人才隊伍的現代化為支撐。現代化尤其是改革開放以來的城鎮化快速改變了鄉村人口的規模與結構，進而影響鄉村治理的主體結構。鄉村常住人口規模縮減，主要是大量村民以農民工等形式轉移到城鎮工作生活。鄉村人口的流出通過改善農村居民收入和生活水平為鄉村治理奠定了物質基礎，但也直接導致鄉村治理主體的流失，鄉村社會治理與公共服務供給人才缺乏，農村出現了兩委班子老化、醫生與教師無法保障等問題，鄉村治理過程無法得到更多群眾的參與和監督。與此同時，我國鄉村治理隊伍不理解治理、不知道如何開展治理的能力不足問題仍存在。從根本上看，農村勞動力向城市轉移、農村鄉賢精英外流，使得村支兩委隊伍力量整體上受到削弱。

鄉村治理的現代化以鄉村公共服務的現代化為基礎。當前，我國鄉村治理依托的公共服務仍有短板，表現為部分村莊的生活垃圾、生活污水尚未集中收集處理，使用無害化衛生廁所的農戶比例不高，養老、教育、醫療服務供給仍不充分，農民看病、子女上學還有不少困難。在傳統公共服務之外，隨著農民生活水平的提高，金融、法律、文化、環境等新型服務需求不斷出現，但供給不夠?，F代治理注重寓治理于服務，服務是治理的重要依托。當前鄉村的公共服務難以滿足鄉村人民日益增長的美好生活需要，也使得鄉村治理缺乏足夠有效的服務與信息載體。

鄉村治理能力現代化需要著力打造現代化的鄉村治理人才隊伍。一是改變“三農”投入單純重資金、重項目的做法，更加重視鄉村人才隊伍建設。實施鄉村“頭雁工程”，通過給予財政獎勵與補貼、支持租賃與購買農村土地、鼓勵離退休人員還鄉等舉措，引導人才向鄉村回流，放寬戶籍、年齡等限制，探索向社會招聘職業村干部，便捷人才向農村流動的渠道。二是搭建鄉賢理事會、協商會等平臺，充分發揮退休干部、農民企業家、優秀農民工等新鄉賢在鄉村教化、糾紛調處、發展集體事業中的作用。三是加強鄉村治理與公共服務系統公務人員專題培訓，針對鄉村基層干部加強社會調解、社會服務、心理疏導、民主協商、法律咨詢等技能培訓，提升治理能力。四是加大社區社會工作者培養，推進社工長期入駐鄉村，依托專業特長輔助基層黨群組織開展工作。

鄉村治理能力現代化需要持續推進公共服務均等化。一是從新型城鎮化與鄉村振興的大局部署城鄉治理工作，協同推進農村集體產權制度改革與城鎮戶籍制度改革，便利人口雙向流動，從基本制度上助推城鄉治理聯動。二是統籌鄉村集體土地與集體經濟收入的使用，引入社會資本、公益共建等方式，全面補足農村公共服務短板。三是切實保障農民土地權益，提升社會保障水平，加強技能培訓與職業教育，增強土地流轉后農民的就業創業能力。四是加快推進城鄉公共服務體系的統籌規劃與部署，融合城鄉公共服務資源，為城鄉居民提供標準統一、制度并軌、基本均等化的公共服務，改善鄉村人居環境。五是逐步實現城鄉網絡信息系統互聯互通，充分發揮現代信息技術作用，助推城鄉公共服務與社會治理的智能化運行，推動鄉村公共服務信息化、集成化、便捷化發展。

（作者分別系國務院發展研究中心社會和文化發展研究部部長、公共管理與人力資源研究所公共管理研究室主任）