農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老是鄉(xiāng)村振興的重要民生議題
改革開放以來，經(jīng)濟高速增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化速度加快等多重因素加劇了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局。城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、人均收入差距擴大，促使農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。據(jù)國家統(tǒng)計局資料，全國流動人口總量從1982年的660萬人增加到2018年的2.41億人，36年間凈增加35.5倍，平均每年擴大1倍。流動人口80%以上來自農(nóng)村，80%以上進入城鎮(zhèn)就業(yè)，80%以上為青壯年勞動力，其主體是外出農(nóng)民工，他們?yōu)楦母镩_放40多年的中國經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻，功不可沒。
規(guī)模龐大的流動人口，不但加快了農(nóng)村老齡化步伐，加劇了農(nóng)村老齡化程度，還加大了解決農(nóng)村老齡化問題的難度。一方面造成了“農(nóng)村先老”的城鄉(xiāng)老齡社會格局。據(jù)2015年全國1%人口抽樣調(diào)查資料顯示，常住農(nóng)村人口老齡化水平為18.49%，城鎮(zhèn)只有14.34%，農(nóng)村老齡化水平比城鎮(zhèn)高4.15個百分點，農(nóng)村最先受到人口老齡化大潮的沖擊。另一方面在農(nóng)村遺留了一大批留守老人、留守兒童、留守婦女、留守殘疾人，增加了應對農(nóng)村老齡化問題的難度。在我國中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的主要勞務輸出大省的部分農(nóng)村地區(qū)，已經(jīng)形成了“流動多—老化快—養(yǎng)老難—發(fā)展慢”的惡性循環(huán)。
以留守老人為主的農(nóng)村空巢老人，增加了農(nóng)村養(yǎng)老的復雜性。根據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國空巢老人家庭占比已達到32.64%，其中農(nóng)村空巢老人家庭比例為30.77%。全國流動人口監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，目前含60歲及以上老年人家庭的流動比例占24.64%，農(nóng)村留守老人數(shù)量約為1600萬。伴隨老齡化城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象持續(xù)，農(nóng)村老年人家庭的空巢化和高齡化加劇，家庭成員離散型居住模式正在加大農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設的難度。空巢老人作為農(nóng)村弱勢群體中的弱勢群體，有效解決他們的養(yǎng)老問題是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應有之義，是不能規(guī)避的重大民生問題。
農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老困境
空巢老人文化程度低、健康狀況差、經(jīng)濟收入低。2015年中國城鄉(xiāng)老年人調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，84.3%的農(nóng)村老人只有小學文化程度或者沒上過學，很多研究已經(jīng)證實受教育程度直接影響老人的健康和收入水平。我國農(nóng)村老人的勞動參與率較高且以從事繁重農(nóng)活為主，不僅如此，很多空巢老人不但得不到子女的照顧，還要承擔隔代照料孫子女的任務，高強度的勞動加速消耗了農(nóng)村空巢老人的健康。農(nóng)村老人的經(jīng)濟來源單一、穩(wěn)定性差，2015年抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)村老人的收入來源，46.4%為家庭其他成員供養(yǎng)，34.4%為自己勞動收入，兩者總計為80.8%。經(jīng)濟過于依賴他人且過度勞動會增加患病風險，農(nóng)村空巢老人病后無人照料，因病致貧或返貧現(xiàn)象普遍，根據(jù)2014年中國老年社會追蹤調(diào)查推算農(nóng)村貧困老人約為3244萬，而農(nóng)村空巢老人貧困發(fā)生率高達28.9%—53.0%之間。
村落文化沒落，親族支持力度減弱。在養(yǎng)老資源嚴重不足的農(nóng)村社會，受個人主義文化沖擊、人口流動頻繁以及農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象影響，傳統(tǒng)村落衰落、鄰里關(guān)系疏遠、宗族紐帶松散現(xiàn)象愈發(fā)普遍，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式正在被瓦解，老年人傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的期盼與年輕代際生活和養(yǎng)老觀念變化的沖突日漸升級。據(jù)2016年中國老年社會追蹤調(diào)查顯示，約65%的農(nóng)村留守老人希望在自己家中養(yǎng)老，約25%希望在子女家中養(yǎng)老，愿意入住敬老院、社區(qū)托老所的留守老人少之又少。由此推斷，空巢老人養(yǎng)老的最大依靠是配偶，其次是子女和親屬，居家養(yǎng)老是他們的首選。但隨著空巢老人年齡的增長，居家養(yǎng)老的家庭可及性快速削弱，未來農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老模式將不得不從家庭成員離散走向團聚，從家庭養(yǎng)老為主走向家庭與社會化養(yǎng)老并舉。
政策支持力度不足、社會化養(yǎng)老服務缺失。目前我國對農(nóng)村養(yǎng)老服務的政策支持力度有待加強。農(nóng)村經(jīng)濟活力不足、社會保障標準低、老人購買能力弱、養(yǎng)老服務供給不足。農(nóng)村養(yǎng)老服務以日間照料中心為主，布點少、功能單一；養(yǎng)老服務人員、服務設施和服務場地配置不足；集中養(yǎng)老需求與農(nóng)村老人支付能力之間的矛盾愈加凸顯；以救助性養(yǎng)老為主。農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老服務資源，無法滿足農(nóng)村空巢老人的基本養(yǎng)老需求。
土地流轉(zhuǎn)難度大、閑置率高。目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策頂層設計不足，政策自上而下不穩(wěn)定且多樣化，造成操作層面上的土地流轉(zhuǎn)難度大。隨著農(nóng)村空巢老人年齡的增長，耕種土地的能力下降，土地長期荒廢現(xiàn)象頻發(fā)，土地流轉(zhuǎn)難度較大。這既切斷了農(nóng)村老人的重要經(jīng)濟來源，又增加了老人貧困發(fā)生率和獲取社會養(yǎng)老資源的難度。
農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老困境的破解之道
增收與保障是化解農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老困局的基礎(chǔ)。提高老年人收入水平與建立穩(wěn)定的養(yǎng)老保障制度是解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題的基礎(chǔ)，是影響農(nóng)村老人生活質(zhì)量和健康狀況的主要因素。第一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收、改善農(nóng)民生活水平提供了良好契機。盤活農(nóng)村土地資源有助于增加空巢老人的收入，研究顯示，土地流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值明顯較高，土地流轉(zhuǎn)能為農(nóng)民帶來10%以上的收益凈增值。既可促進農(nóng)村空巢老人增收，增強其購買養(yǎng)老服務的能力，又可以吸引社會資本進入農(nóng)村土地市場，引入社會力量增加供給。第二，提高農(nóng)村居民養(yǎng)老保障水平，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。目前，農(nóng)村的社會保障制度建設滯后，除比較完善的“五保”供養(yǎng)制度外，養(yǎng)老保險、低保、計劃生育戶獎勵扶助、新型合作醫(yī)療等制度建設與廣大農(nóng)村群眾的需求相比還有一些差距。完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設，要因地制宜、提標擴面、加大覆蓋，增強老年人的獲得感，特別是將符合最低生活保障條件的貧困家庭中的老年人全部納入最低生活保障范圍，實現(xiàn)應保盡保；適當補貼低收入家庭中的老年人參加居民基本醫(yī)療保險的個人繳費部分。發(fā)揮政府在農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障中的兜底作用，滿足他們的基本養(yǎng)老需求。
政策支持是落實農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老服務的根本。農(nóng)村養(yǎng)老服務既是重大民生問題，也是重大經(jīng)濟問題。無論是解決民生問題還是解決經(jīng)濟問題，其根本在于政策支持和政策有效落實。第一，落實新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施一體化和公共服務均等化，支持和發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老體系建設，促進農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合；大力發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，縮小城鄉(xiāng)居民保障差距，促進農(nóng)村人口就近就業(yè)。第二，深化戶籍制度改革，開放中小城鎮(zhèn)落戶政策，降低落戶成本，完善保障房制度，降低農(nóng)村老人隨遷落戶難度，減少留守老人數(shù)量。第三，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，在城市工業(yè)發(fā)展優(yōu)勢減弱、物流和電子商務快速發(fā)展、城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢日益明顯的背景下，率先優(yōu)化鄉(xiāng)村區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策優(yōu)勢、勞動力供給優(yōu)勢，做好承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移準備工作，發(fā)揮好多方面的政策協(xié)同作用。這既能促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，吸引青壯年返鄉(xiāng)就業(yè)、回歸創(chuàng)業(yè)，減少農(nóng)村空巢老人的數(shù)量，又能提高農(nóng)民收入水平，增加農(nóng)民購買社會養(yǎng)老服務能力，促進市場力量投資農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)。
創(chuàng)建多元化養(yǎng)老服務體系是實現(xiàn)農(nóng)村空巢老人老有所養(yǎng)的關(guān)鍵所在。在“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老總方針下，居家養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老的主流。調(diào)查顯示，96.2%的農(nóng)村留守老年人打算居家養(yǎng)老，但是高質(zhì)量的居家養(yǎng)老必須要以社會化的養(yǎng)老服務和健康服務為支撐。我國幅員遼闊、人口眾多、區(qū)域差異顯著，創(chuàng)新養(yǎng)老方式，建立多元化養(yǎng)老服務體系，實現(xiàn)差別化養(yǎng)老，是實現(xiàn)農(nóng)村空巢老人老有所養(yǎng)的關(guān)鍵所在。一是鼓勵“互助式、抱團式、共居式”多態(tài)養(yǎng)老模式。鄉(xiāng)村的居住環(huán)境相對開放，宅基地住房相對寬敞，鼓勵農(nóng)村空巢老人結(jié)對共居、共同生活、相互扶持，“小老”養(yǎng)“老老”，“健康”養(yǎng)“病弱”的互助模式。一方面破解空巢老人無人監(jiān)護、突發(fā)危險的困局，另一方面老人之間的溝通交流有助于化解孤獨，提升空巢老人的幸福感，實現(xiàn)農(nóng)村空巢老人團體居家養(yǎng)老。二是居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老相融合形成嵌入式養(yǎng)老模式。以村委會為依托建立日間照料中心、托老所、夜間照護中心等，滿足農(nóng)村空巢老人的全時段養(yǎng)老需求；由村委會牽頭建立棋牌室、活動室、文娛中心等公共基礎(chǔ)服務設施，滿足不同偏好的老年人在養(yǎng)老過程中的精神需求，豐富農(nóng)村空巢老人的精神生活。三是引入科技化、智能化、信息化技術(shù)，提高農(nóng)村養(yǎng)老的智能化水平。搭建智慧養(yǎng)老服務平臺，創(chuàng)建“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”“互聯(lián)網(wǎng)+健康”“互聯(lián)網(wǎng)+家庭”等模式，為農(nóng)村空巢老人與社會化的養(yǎng)老服務供給、養(yǎng)老醫(yī)療服務、子女聯(lián)系建起橋梁，搭建城市與農(nóng)村專業(yè)化養(yǎng)老服務和醫(yī)療服務的遠程合作平臺，及時滿足農(nóng)村空巢老人和其他農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求。四是開展農(nóng)村安寧療護服務。農(nóng)村空巢老人的健康狀況普遍較差，尤其是老人晚年生活孤寂無依靠，建立農(nóng)村安寧療護體系，為農(nóng)村空巢老人提供更加全面的照顧。
厘清政府、市場、家庭和個人的責任，保障農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老質(zhì)量。農(nóng)村老年人口數(shù)量龐大，單獨依靠政府、市場、家庭和個人任何一方都難以解決問題，必須明晰各自的責任和義務，充分整合多方力量，盤活養(yǎng)老服務資源，才能保障農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老服務質(zhì)量。第一，在宏觀層面上，堅持政府在養(yǎng)老制度建設中的主導性和兜底功能。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下，切實完善農(nóng)村社會保障制度、擴大保障范圍、提高保障程度，惠及更廣泛人群。針對農(nóng)村空巢老人、失能老人、特別困難老人等，發(fā)揮政府兜底的保障作用，使有限的養(yǎng)老資源效用最大化。第二，在中觀層面上，充分發(fā)揮農(nóng)村集體、市場和其他社會力量的作用。從村集體出發(fā)，一是重塑鄉(xiāng)村孝悌文化和宗族文化，利用親緣關(guān)系實現(xiàn)老人群體之間、青老代際之間的互幫互助，鼓勵留村青年人對空巢老人的關(guān)注；二是承擔起現(xiàn)代養(yǎng)老理念的宣傳和普及責任，改變農(nóng)村老人中“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，提高農(nóng)村空巢老人對現(xiàn)代養(yǎng)老模式的接納程度。從市場切入，一是通過降低資本進入養(yǎng)老市場的門檻，簡化養(yǎng)老機構(gòu)審理流程，降稅增惠，推進土地流轉(zhuǎn)等，多措并舉鼓勵企業(yè)進入農(nóng)村養(yǎng)老市場；二是實現(xiàn)城市與農(nóng)村的有效銜接，探索城市養(yǎng)老機構(gòu)采用的“精準養(yǎng)老扶貧”模式，落實城市養(yǎng)老反哺農(nóng)村，為生活困難的農(nóng)村空巢老人提供定向養(yǎng)老服務；三是積極運用城市的公益性組織、慈善組織和志愿者服務，為農(nóng)村空巢老人提供養(yǎng)老服務。社會、市場和其他社會力量是解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難題的生力軍。第三，在微觀家庭層面上，居家養(yǎng)老是農(nóng)村空巢老人的主要意愿養(yǎng)老模式。從個人角度出發(fā)，一方面倡導制定老年人參與社會發(fā)展的支持政策，發(fā)揮老年人積極作用，盡可能縮短被養(yǎng)的生命周期；另一方面在農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能嚴重弱化的背景下，主動轉(zhuǎn)變觀念，接納現(xiàn)代養(yǎng)老理念和模式，在互助中實現(xiàn)自助養(yǎng)老。從家庭角度出發(fā)，鼓勵建立家庭養(yǎng)老支持政策，引導公民自覺履行贍養(yǎng)義務和承擔照料老年人責任。基于農(nóng)村宗族和親族文化，以族長為核心將農(nóng)村家庭外延到宗族和親族，建立農(nóng)村“大家庭”的養(yǎng)老模式，努力構(gòu)建新時代的大家庭養(yǎng)老、敬老和孝老的社會環(huán)境。
（作者為南開大學經(jīng)濟學院人口與發(fā)展研究所教授、博導；南開大學經(jīng)濟學院博士研究生周平梅對本文亦有貢獻）
