2019 年4 月，中共中央國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2022 年城市落戶限制逐步消除，到2035 年城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立。圍繞這個目標，提出了健全農業轉移人口市民化機制，有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。為此，必須深化土地和戶籍制度改革，協調推進鄉村振興和新型城鎮化，促進城鄉融合發展和要素自由流動。

積極推進戶籍人口的城鎮化是實現城鄉融合發展的重要一環

城鎮戶籍人口即具有“非農業戶口”的人口，與之相對的則是擁有“農業戶口”的農村人口，這種兩種戶籍制度并存的現象被稱為“二元戶籍制度”。由于我國城鄉“二元戶籍制度”的存在，使得按照城鎮戶籍人口和常住人口統計的城鎮化率存在著明顯的數量差異。據國家統計局數據顯示，1982—2018 年，我國常住人口城鎮化率從21.13% 上升至59.58%，上升了38.45 個百分點；而2018 年戶籍人口城鎮化率為43.37%，同樣表現為上升趨勢，但以常住人口比重計算的城鎮化率顯著高于以戶籍人口比重計算的城鎮化率16.21個百分點，二者之間的差額即被統計為城鎮常住人口，但并沒有包括城鎮戶籍的農民工及其家屬，他們在醫療、就業、教育、社會保障以及住房等方面并沒有真正享受到城鎮戶籍人口的待遇。根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》，即使到2020 年我國戶籍人口城鎮化率提高到45%，到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現，到2050 年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現，屆時還需要將幾億農業轉移人口市民化。

城鎮化不僅意味著由于農業轉移人口的市民化使得城鎮化率，即城鎮人口占全國總人口的比例不斷提高，而且意味著城鎮空間的擴大：前者必然引發農村原有人地關系的調整以及土地規模經營的變化；后者則涉及農村土地向城市建設用地的轉化，以上兩方面又都涉及到現行土地制度。從動態看，要在本世紀中期建成社會主義現代化強國，在農地總量保持不變的前提下，至少將有幾億的農村人口轉移到城市，唯有通過城市化的途徑轉移農村人口，把農業從業人員變為二、三產業從業人員，才能從根本上提高農業勞動生產率并解決“三農”問題。因此，為了從根本上解決“三農”問題，必須加快我國城市化進程，不斷提高我國城市化水平，才能真正實現鄉村振興，并為農業現代化創造條件。

深化土地和戶籍制度改革的舉措和建議

為了全面貫徹《意見》精神，促進城鄉融合發展和要素自由流動，建議從以下七個方面深化土地和戶籍制度改革：

一是全面貫徹落實中共中央十八屆三中全會“使市場在資源配置中起決定性作用”的精神，讓市場同樣在土地資源配置中起決定性作用。土地是最基本的經濟資源之一，土地資源配置同樣要由市場決定。建議在《土地管理法》中明確：“國家實行國土資源市場配置制度，建立城鄉統一的建設用地市場，對土地利用實行負面清單管理，負面清單之外的空間則由市場配置。”

二是嚴格根據公共利益需要限定征地范圍，不能把國民經濟和社會發展等同于公共利益，也不能把“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設的需要”作為征地理由。同時要指出，公共利益只是征地的必要條件，而不是充分條件：征地必須以公共利益需要為必要前提，但公共利益需要不一定非征地不可——很多公益事業完全可以在集體建設用地上實施。不僅如此，即使是出于公共利益需要而非征地不可，也必須給予被征地農民公平合理的補償。因為公共利益是全體公民共享的，其土地成本應該由全體公民負擔，若征地補償費過低，意味著將提供公共服務的土地成本更多地轉嫁給了被征地農民。

三是積極穩妥推進農村宅基地制度改革。一方面要保障農村集體所有制成員戶有所居，其初始成員每戶可無償獲得一處宅基地，集體建設用地中對于村民超過一處以及規定標準的宅基地，實行有償使用。另一方面要賦予農戶宅基地完整的用益物權。現行《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）中對城市國有住宅建設用地和農村集體宅基地的用益物權做了不同規定，建議在《物權法》中允許農村集體土地所有者有權在其宅基地上設立用益物權和擔保權，將農村“宅基地使用權”修改為“農村住宅建設用地使用權”，并允許農村住宅建設用地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造住宅及其附屬設施，同時取消對農村宅基地抵押的限制。村民已獲得的宅基地使用權具有完整的用益物權屬性，可以繼承和有償退還給集體，也可以在集體經濟組織內部和外部出租、轉讓、抵押、擔保。

四是放寬對農地入市的限制，構建城鄉統一的建設用地市場。目前的農村“三塊地”改革試點只允許農村集體經營性建設用地入市，而存量經營性建設用地較少且基本都已投入使用，僅靠這部分土地入市不足以形成競爭性城鄉建設用地市場，不足以緩解城市建設用地供求矛盾。建議把超過農民自住需要的宅基地動態調整為經營性建設用地，通過增減掛鉤等方式進入市場，增加城市建設用地供給，緩解房價上漲的壓力。即使是農業用地，只要在土地利用總體規劃中被確定為非公益性城鎮建設用地，也不必征收為國有而直接進入城鄉統一的建設用地市場。只有這樣才能實現城市建設用地供給的多元化，通過擴大住宅建設用地有效供給而降低地價，進而降低戶籍人口城市化的住房門檻。

五是在全國范圍內實現城鄉建設用地的有效配置。目前，城鄉建設用地增減掛鉤節余指標僅可在深度貧困地區與對口支援省市范圍內流轉。建議將增減掛鉤范圍首先由深度貧困地區擴大到所有貧困地區，進而擴大到若干區域如京津冀、長三角、珠三角等跨省交易，最后建立增減掛鉤指標跨省交易的全國統一市場，同時允許增減掛鉤指標在不同村集體之間進行交易并在符合規劃和用途管制的前提下直接入市。

六是消除農地流轉障礙，擴大農地經營規模。我國目前農村戶均土地不足10 畝，屬于世界上超小農地經營規模。加快土地流轉，實現農地規模經營，是鄉村振興的必要條件。建議在現有試點的基礎上，擴大農地承包經營權流轉范圍。政府既不能強迫進城落戶農民放棄農地承包權，也不應限制農民土地承包權的流轉，要允許農地承包權跨集體經濟組織流轉，推進傳統村落的合并重組，把農村集體經濟組織建設成產權明晰、自主經營、開放競爭的市場經濟主體。

七是高質量推進新型城鎮化建設。加快城市群一體化體制機制建設，合理疏解中心城區非核心功能，推動產業和人口向“一小時交通圈”地區擴散。根據城市功能定位，優化完善城市人才結構，調整完善積分落戶政策。要按照產業發展和市場的需要，將已經穩定就業的各類常住人口逐步納入積分落戶政策范疇，使他們在為城市發展作貢獻的同時，也能享受到與原住民同等的公共服務和待遇，才能使城市讓人們生活更美好。

（作者分別為清華大學社會科學學院教授，政治經濟學研究中心主任，全國人大財經委員會委員，民進中央經濟委員會主任；全國社會保障基金理事會綜合部綜合處處長）

【參考文獻】

①《正確處理“三塊地”與“一塊地”改革關系》，新華網，2015 年1月15 日。

責編/ 賈娜 美編/ 楊玲玲