隨著數字經濟蓬勃發展，平臺經濟已成為應用最廣、影響最大的新的經濟形態，是推動經濟增長的重要新動能。一批快速崛起的互聯網平臺在大幅提升資源配置效率的同時，也在一些領域因“一家獨大”的市場地位及不當的市場競爭行為帶來了不少治理難題。從國際到國內，“規制平臺壟斷”的呼聲日益高漲。對監管部門而言，需要在推動數字經濟健康發展的同時，確保良性有序的市場競爭，有效保護消費者權益,同時鼓勵互聯網企業創新。為此，需深刻認識平臺經濟、平臺競爭的基本規律和互聯網平臺壟斷現象的實質，創新監管思路和執法方式，切實落實包容審慎的監管要求。

（一）

平臺一般是指那些連接兩類或兩類以上用戶（如買方和賣方），實現商品、服務和信息交換等的交易場所。經濟學意義上的“平臺”最早由兩位著名經濟學家讓·夏爾·羅歇和讓·梯諾爾給出了一個初步定義：雙邊（或多邊）市場是一個或幾個允許最終用戶交易的平臺。平臺的原型最早可追溯到幾千年前就有的農貿集市，但其內涵與外延并不局限于此。平臺的核心經濟原理就是匹配用戶，通過商品、服務或貨幣交換為所有平臺參與者創造價值。

由于交易成本、時空限制等原因，多數傳統平臺無論是在經濟規模上還是社會影響力上都十分有限。但伴隨著互聯網的發展，特別是大數據、云計算、人工智能等新一代數字技術的快速擴散，平臺在用戶數量、信息交互速度、匹配范圍及成本效率上實現了質的飛躍。一大批新興互聯網平臺蓬勃發展，它們的功能已從單純地提供匹配或連接（即去中介化）升級到了對資源的直接調度和配置，甚至能重構價值鏈。

平臺間競爭不僅是爭奪用戶數量、贏得細分市場，更多的是爭奪消費者有限的“注意力”和向商戶、開發者提供足夠的關注度。與傳統實體平臺相比，數字化平臺間的競爭更加激烈，更具動態性、跨界性，競爭格局和決定因素呈現出不少新的變化。因此，平臺壟斷與傳統經濟中的市場壟斷、自然壟斷等都有很大差別，壟斷效應也不同。

一方面，互聯網平臺大多是雙邊或多邊平臺，具有連接和匹配供需的市場性質。其規模擴大或范圍擴展能大幅降低交易成本、改善供需雙方的匹配效率、提高經濟運行質量。客觀地看，平臺競爭的“贏者通吃”現象比較普遍，市場容易呈現高集中度的格局，全球知名的互聯網企業大多具有一定的壟斷性地位。

另一方面，互聯網平臺始終面臨激烈的競爭壓力，其市場優勢地位往往是短暫、脆弱的。互聯網創新迭代迅速，優勝劣汰高度動態化，顛覆性創新時有發生；數字技術擴散打破了很多傳統市場的進入壁壘，使得不同平臺間的跨界競爭也越來越普遍；用戶可以同時在多個平臺上交易，轉換成本不高；國內互聯網平臺還面臨越來越大的國際競爭壓力。經驗表明，即便再成功的平臺也難以避免競爭，潛在的競爭壓力甚至是生存威脅始終存在。

可見，互聯網平臺的壟斷效應大多是分工細化、技術創新、錯位競爭、消費者選擇的結果，并不意味著市場失靈，很大程度上還能與市場競爭相互促進和轉化，有助于資源配置效率特別是動態效率的提升。

（二）

當然，一些互聯網平臺可能出現的損害競爭及消費者權益的行為，值得高度關注。價格欺詐、虛假信息等在傳統領域尚未解決好的問題，在平臺市場上還可能被放大。盡管有些行為并不是必然地損害市場競爭，但監管部門依然需要準確評估和妥善應對這些新問題。

一是很多傳統的反壟斷分析工具和判斷標準需要調整。比如，界定平臺企業的相關市場難度較大，市場份額、盈利水平等傳統指標對認定市場支配地位的適用性降低，基于價格競爭的分析工具也難再適用。

二是反競爭行為的調查取證難、效果評估難。比如，帶有一定誘導性質的價格補貼、帶有排擠競爭效應的縱向一體化、依靠算法自行達成的壟斷協議等。

三是執法的范圍和時機難以抉擇，司法救濟不及時、不充分。過早干預可能損害市場自身的競爭機制，過晚干預又可能面臨事實上難以挽回的競爭失序或消費者損失。

四是現有的監管手段、執法能力還跟不上，專業化執法隊伍不強。互聯網平臺發展日新月異，對執法人員的素質、監管技術能力等都提出了很高要求。

五是競爭執法機構與行業主管部門的協調配合難理順。現有的體制架構大多是條塊化和屬地化的，各部門條塊分割的監管體制造成“政出多門”，部門之間協調不夠，甚至存在不同部門之間的政策、標準要求等相抵觸的現象。而互聯網平臺上商家的經營活動往往是跨領域、跨地區的，一個部門或一個地區的監管力量難以應對，傳統的垂直監管模式已不能滿足現實需要。

（三）

我國互聯網平臺經濟還有巨大的發展空間和增長潛能，簡單采取“自由放任”或“一刀切式的干預”都是不合適的，應在鼓勵其充分發展的同時，妥善解決新問題，應對新挑戰。

要從多個視角綜合權衡反壟斷目標。維護市場公平競爭秩序，對數字經濟平臺市場的動態效率予以更多關注；有力保護消費者權益，推行舉證責任倒置原則；堅持以鼓勵創新最大化為重要價值取向，充分考慮具體執法對產業創新生態的影響；從國際競爭的視角看待反壟斷規制的成本和收益，摒棄不合時宜的理念。

堅持適度規制、謙抑執法。應客觀認識新興互聯網平臺的“大”，慎用反壟斷法。反壟斷法保護的是市場競爭而非單純地保護競爭者，要警惕倉促干預或過度執法對市場良性競爭機制的影響。要及時查處嚴重損害公平競爭和消費者權益的典型案例，增強反壟斷法的威懾力。同時進一步落實公平競爭審查制度，確保公平、合理的市場準入和監管規則的公正透明。

分類監管、精準施策，重點關注潛在危害大的反競爭行為。針對不同行業、不同發展階段、不同功能屬性的互聯網平臺，實施差別化監管。關注社會反響強烈、涉嫌濫用市場支配地位、帶有明顯限制或排除競爭、造成消費者權益嚴重受損甚至威脅網絡安全的行為。對不具有市場支配地位但其行為有反競爭效果的平臺，加大審查力度，提高其違法成本。對爭議大的問題，不宜預設結論，應結合具體情況分析。

加強前瞻性研究和跟蹤調研，進一步增強反壟斷法的適用性，創新反壟斷分析工具和執法手段。在生活服務消費、互聯網信息服務等領域加強執法調研，出臺行業監管細則，調整反壟斷審查申報門檻，加大處罰力度和司法救濟的有效性。還應及時吸收新的經濟理論，針對新問題不斷總結執法經驗，將規制重點更多聚焦于潛在壟斷行為的識別與效果評估。

提升反壟斷機構層級，加強人才隊伍和能力建設。進一步強化競爭政策的基礎性地位，考慮提升反壟斷機構的層級，擴大人員編制和財政支持力度，切實加強執法人才隊伍建設。

（作者單位：國務院發展研究中心創新發展研究部）