【摘要】“一國兩制”是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的硬核。“一國兩制”既是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的制度優(yōu)勢，也在某些方面構(gòu)成嚴重的法律沖突和體制阻礙。我國是單一制國家，中央對香港、澳門特別行政區(qū)和內(nèi)地9個城市都具有全面管治權(quán)。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國內(nèi)法上的區(qū)域合作，全面管治權(quán)是粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的法理基礎(chǔ)。全面管治權(quán)理論在大灣區(qū)法治建設(shè)的路徑可以概括為區(qū)際法路徑和區(qū)制法路徑。隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的逐步推進和深入發(fā)展，有必要構(gòu)建一套“一國兩制”下的區(qū)際法與區(qū)制法理論體系。
【關(guān)鍵詞】“一國兩制” 粵港澳大灣區(qū) 法治建設(shè) 全面管治權(quán)
【中圖分類號】D927 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.005
粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國內(nèi)法上的區(qū)域合作
粵港澳大灣區(qū)是指由香港及澳門兩個特別行政區(qū)，聯(lián)同廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門及肇慶9個廣東省城市組成的城市群。這11個城市，面積達5.6萬平方公里，覆蓋人口達6600萬，2017年GDP首破10萬億，相當于我國經(jīng)濟總量的14%。粵港澳大灣區(qū)既是我國未來經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是國家建設(shè)世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體，其目標是建成與美國紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和日本東京灣區(qū)比肩的世界四大灣區(qū)之一。
灣區(qū)原意是一個地理概念，后引申為描述沿海口岸眾多海港和城鎮(zhèn)所構(gòu)成的港口群和城鎮(zhèn)群，其衍生的經(jīng)濟效益被稱為灣區(qū)經(jīng)濟。[1]灣區(qū)經(jīng)濟不僅含有經(jīng)濟繁榮和品質(zhì)生活的意思，而且還有經(jīng)濟合作和產(chǎn)業(yè)集群的內(nèi)涵。1994年，香港科技大學創(chuàng)校校長吳家瑋最早引入灣區(qū)概念，提出建設(shè)以香港為核心、對標舊金山的“香港灣區(qū)”（深港灣區(qū)）。他從舊金山灣區(qū)的經(jīng)濟特征出發(fā)，強調(diào)核心城市對大都會區(qū)域的輻射作用，利用國際資本、科技創(chuàng)新推動區(qū)域經(jīng)濟升級。[2]2005年國務(wù)院發(fā)布的《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004～2020）》以及2009年粵港澳三地政府頒布的《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》和2010年《環(huán)珠三角宜居灣區(qū)建設(shè)重點行動計劃》開始使用“灣區(qū)”的概念。2015年，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，正式將粵港澳大灣區(qū)發(fā)展列為“一帶一路”倡議內(nèi)容。2017年，國務(wù)院首次把大灣區(qū)寫入政府工作報告。2017年7月，在國家主席習近平的見證下，國家發(fā)展和改革委員會主任何立峰、廣東省省長馬興瑞、香港特別行政區(qū)行政長官林鄭月娥、澳門特別行政區(qū)行政長官崔世安共同簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》（以下簡稱《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》）。《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》確立了7個合作重點，包括“推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”“進一步提升市場一體化水平”“打造國際科技創(chuàng)新中心”“構(gòu)建協(xié)同發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”“共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈”“培育國際合作新優(yōu)勢”以及“支持重大合作平臺建設(shè)”。黨的十九大報告重申“要支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局，以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作、泛珠三角區(qū)域合作等為重點，全面推進內(nèi)地同香港、澳門互利合作”。國務(wù)院2018年政府工作報告明確提出將出臺實施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要。2018年8月5日，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組全體會議在北京召開。國務(wù)院副總理韓正擔任小組組長，香港特別行政區(qū)行政長官林鄭月娥、澳門特別行政區(qū)行政長官崔世安作為小組成員參加了會議。
我國憲法對地方政府之間是否可以簽訂合作協(xié)議以及可以簽訂什么樣的協(xié)議沒有規(guī)定，目前也尚未有專門的區(qū)域合作法或中央與地方關(guān)系法來對區(qū)域合作協(xié)議作出規(guī)定。[3]香港基本法第95條和澳門基本法第93條僅是對特別行政區(qū)可以與全國其他地區(qū)的司法機關(guān)進行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助作了原則性規(guī)定，也沒有對特別行政區(qū)可與全國其他地區(qū)簽訂合作協(xié)議作出規(guī)定。香港基本法第151條和澳門基本法第136條規(guī)定香港、澳門特別行政區(qū)政府可以“中國香港”“中國澳門”的名義，單獨同世界各國、各地區(qū)及有關(guān)國際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議，并不包括特別行政區(qū)與內(nèi)地政府簽訂的各種協(xié)議。
“一國兩制”是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的硬核。“一國兩制”既是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)本身的制度優(yōu)勢，也在某些方面構(gòu)成嚴重的法律沖突和體制阻礙。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)之前，粵港澳三地已經(jīng)形成了CEPA模式的合作機制，即在WTO規(guī)則下的更緊密貿(mào)易、服務(wù)、投資和技術(shù)合作安排。問題在于：粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是否繼續(xù)以WTO的國際規(guī)則為法律基礎(chǔ)。大灣區(qū)與CEPA的區(qū)別在于：第一，CEPA的目的在于促進港澳與內(nèi)地的經(jīng)貿(mào)交流和合作，大灣區(qū)建設(shè)的目的在于以“一國兩制”港澳優(yōu)勢和廣東省發(fā)達地區(qū)的經(jīng)貿(mào)條件，“努力將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈和內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，攜手打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群”[4]。第二，大灣區(qū)建設(shè)是在支持港澳融入國家發(fā)展大局的背景下發(fā)生的。CEPA本質(zhì)上是WTO框架下自由貿(mào)易協(xié)定的國內(nèi)版，其目的是促進不同關(guān)稅區(qū)內(nèi)部的自由貿(mào)易。CEPA是將港澳視為政治上的“一國”，而在經(jīng)濟上視為“兩國”。這種安排是香港、澳門基本法設(shè)立的港澳自治原則和WTO成員間權(quán)利義務(wù)的邏輯結(jié)果。[5]粵港澳大灣區(qū)的合作范圍、程度和模式應(yīng)該超過CEPA。如果僅僅是一個加強版的CEPA，就不可能建立一個高度融合的、一體化的大灣區(qū)。[6]因此，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不能繼續(xù)適用國際規(guī)則，將港澳和內(nèi)地在經(jīng)濟上視為兩個不同的“國家”。
粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國內(nèi)法上的區(qū)域合作，應(yīng)當從這個角度入手探討粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)問題。
粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的問題、難點和理論困境
粵港澳大灣區(qū)建設(shè)難點遠遠超越世界上其他灣區(qū)：第一，粵港澳大灣區(qū)存在著兩種制度。香港和澳門實行原有的資本主義制度，而廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門及肇慶實行社會主義制度；第二，粵港澳大灣區(qū)存在著三種法域、三種貨幣、三個海關(guān)，香港保留原有的判例法傳統(tǒng)，澳門保留原先的歐洲大陸法系傳統(tǒng)，廣東的9個城市實行社會主義法律制度，香港和澳門都有自己獨立的海關(guān)系統(tǒng)，香港發(fā)行港元，澳門發(fā)澳門元，廣東的9個城市流通人民幣；第三，行政級別不對等，香港和澳門是直轄于中央人民政府的特別行政區(qū)，屬于省級單位，而廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門及肇慶是屬于廣東省的地市級單位；第四，合作主體的權(quán)限范圍不一樣，香港和澳門實行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)，而廣東的9個城市僅享有一定權(quán)限的地方立法權(quán)，其中深圳、珠海屬于經(jīng)濟特區(qū)市，廣州屬于省會市，佛山、東莞、惠州、中山、江門及肇慶屬于一般的設(shè)區(qū)的市，其地方立法權(quán)也不完全相同。[7]
粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的難點就在于法治建設(shè)，而法治建設(shè)的復雜性集中體現(xiàn)在法律制度上的差異。在既有的區(qū)域法治的框架下，如何實現(xiàn)既有規(guī)則的整合，在理論上可能有兩種思路：（1）中央立法式，即由中央自上而下地為粵港澳大灣區(qū)立法，而區(qū)內(nèi)的11個城市則依法辦事，這種方式的問題在于以經(jīng)濟協(xié)作為主要標的的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)內(nèi)容屬于特別行政區(qū)高度自治范疇，中央難以為特別行政區(qū)直接立法，也不符合將相關(guān)立法放在基本法附件三的全國性法律實施的條件；（2）地方立法式，即由粵港澳大灣區(qū)的11個城市進行協(xié)商，從而各自立法，解決彼此出現(xiàn)的沖突問題，這種方式的問題在于特別行政區(qū)享有高度自治，而內(nèi)地的9個城市在諸多領(lǐng)域沒有自主權(quán)，缺乏與港澳進行協(xié)商達成共識的法制條件。[8]因此，這兩種思路都缺乏現(xiàn)實的操作性。
2017年簽訂的《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》存在以下特點：（1）簽署主體為國家發(fā)展和改革委員會、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府及澳門特別行政區(qū)政府四方，且四方共同簽署是在國家主席的見證下，簽署主體在身份上表現(xiàn)為國家部委、地方政府及特區(qū)政府的復雜組合；（2）大灣區(qū)協(xié)議是平等協(xié)商的結(jié)果，而非某一主體制定后交各方執(zhí)行；（3）大灣區(qū)合作的內(nèi)容十分廣泛，涉及建設(shè)交通、能源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技教育、國土資源、環(huán)境保護、民生保障、文化交流等多個方面。[9]然而，2017年簽訂的《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》還存在著一些問題。第一，大灣區(qū)合作法律依據(jù)模糊。我國憲法不僅缺乏區(qū)域合作的法律框架，而且香港、澳門基本法也沒有相應(yīng)規(guī)定，對于《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》的法律性質(zhì)和地位應(yīng)當怎樣認定缺乏明確的法律條文。第二，大灣區(qū)合作的權(quán)限程度不清。《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》雖然規(guī)定大灣區(qū)合作有四方參與，但在四方合作權(quán)力的范圍、程度及限度上卻缺乏直接的規(guī)定。第三，大灣區(qū)合作的法律效力不明。《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》對本身涉及的效力內(nèi)容只作了以下規(guī)定：“本協(xié)議自四方代表正式簽署之日起生效，有效期五年。經(jīng)四方協(xié)商同意，可對本協(xié)議進行修正和展期。”對于所產(chǎn)生的效力性質(zhì)、范圍以及責任等問題沒有直接說明。[10]
大灣區(qū)規(guī)劃和發(fā)展的協(xié)調(diào)機制本質(zhì)上是一系列市場化的制度安排，核心是基于統(tǒng)一規(guī)則的市場準入和市場監(jiān)管。[11]推動粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，當務(wù)之急是破除生產(chǎn)要素自由流動障礙，克服不利于融合發(fā)展、不利于更大范圍有效配置資源的硬件制約和制度瓶頸。最重要的是交通、關(guān)檢、人員和規(guī)劃“四通”，從而實現(xiàn)人流、物流、資金流高效互聯(lián)互通，增強粵港澳大灣區(qū)發(fā)展活力和競爭力。[12]“一國兩制”目前的憲制架構(gòu)安排，還不能實現(xiàn)上述內(nèi)容的自由流動。因此，粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)，必須在遵循憲法和基本法所規(guī)定的“一國兩制”框架下進行，既要保持特別行政區(qū)的高度自治，又要有助于促進內(nèi)地與港澳，特別是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部開放性和統(tǒng)籌性的形成和生長。[13]
粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的難點就在于既要維持香港、澳門特別行政區(qū)實行的“一國兩制”框架，還要整合大灣區(qū)內(nèi)9個城市相關(guān)制度和體制。這就需要一種內(nèi)地和港澳都能接受、認可的法制基礎(chǔ)和法律理論并以一種穩(wěn)定的可操作的方式予以推行。
全面管治權(quán)理論在粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的意義、作用和功能
全面管治權(quán)概念是在2014年《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書里被正式提出的。其主要內(nèi)容可以概括為：（1）中央對包括香港特別行政區(qū)在內(nèi)的所有地方行政區(qū)域擁有全面管治權(quán)；（2）中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實行高度自治；（3）對于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力。全面管治權(quán)的概念是與單一制的國家結(jié)構(gòu)形式緊密相連的。在單一制國家，“從嚴格的法律意義上來說，所有權(quán)力都是屬于中央政府的”[14]，只是中央為了管治地方的方便，在全國范圍內(nèi)劃分行政區(qū)域，把權(quán)力授予地方；地方的權(quán)力并非其本身所固有。在這種國家結(jié)構(gòu)形式下，中央對地方具有全面的管治權(quán)力。然而，如果在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦與屬邦的權(quán)力由憲法明確予以劃分，聯(lián)邦的權(quán)力甚至是屬邦讓渡其部分主權(quán)而形成的，屬邦未讓渡出來的剩余權(quán)力歸屬邦所有和行使。在這種國家結(jié)構(gòu)形式下，就談不上聯(lián)邦對屬邦的全面管治權(quán)：屬邦內(nèi)部的事務(wù)由屬邦自行管轄和治理。[15]
我國是單一制國家，全面管治權(quán)理論在我國憲法里有堅實的法律基礎(chǔ)。我國憲法規(guī)定全國人大常委會有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會撤銷下一級人民代表大會的不適當?shù)臎Q議，國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”，“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作，全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院”，這就是全面管治權(quán)的典型法律表達。[16]在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，中央對香港、澳門特別行政區(qū)和粵港澳大灣區(qū)內(nèi)其余9個城市都具有全面管治權(quán)。
全面管治權(quán)理論在粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的意義、作用和功能表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，全面管治權(quán)理論可以為粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)提供解決區(qū)際法律沖突合作的法律基礎(chǔ)。在“一國兩制”下，粵港澳大灣區(qū)11個城市存在著異常復雜的區(qū)際法律沖突。（1）多法系的法律沖突：香港保留原先的普通法法系，澳門保留原先的大陸法法系，而內(nèi)地的9個城市實行社會主義法律制度。（2）高傾斜的法律沖突：香港和澳門實行高度自治，而內(nèi)地9個城市的行政級別為省級下轄的地級市單位，僅有一定的立法權(quán)限，而其中又有經(jīng)濟特區(qū)市、省會市和一般的較大的市的分別。（3）異質(zhì)性的法律沖突：香港和澳門實行原有的資本主義制度，而內(nèi)地9個城市實行社會主義制度，法律沖突的背后還體現(xiàn)出兩種社會制度的不同性質(zhì)。
法律沖突的本質(zhì)是兩種權(quán)力的碰撞。國際法律沖突是兩種主權(quán)的碰撞，而聯(lián)邦制下的區(qū)際法律沖突是兩種帶有主權(quán)因素的屬邦權(quán)力的碰撞。我國的區(qū)際法律沖突是兩種非主權(quán)性的權(quán)力的碰撞，是兩種地方權(quán)力的碰撞。這些地方權(quán)力都是在中央授權(quán)下形成的，都來自中央的授權(quán)并對中央負責。這就使得擁有全面管治權(quán)的中央可以通過授權(quán)及授權(quán)監(jiān)督等方式對粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)中遇到的難題進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)、指導和領(lǐng)導。
第二，全面管治權(quán)理論可以為粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)提供構(gòu)建區(qū)域法律合作的法律基礎(chǔ)。香港和澳門回歸前分屬于英國和葡萄牙管治，它們之間的關(guān)系是以兩個國家的名義由港英政府和澳葡政府按照國際關(guān)系的一些原則來處理。[17]香港和澳門回歸后，兩地都成為直轄于中央人民政府的特別行政區(qū)，其關(guān)系發(fā)生了根本性變化，不再帶有國際因素，而是成為一個主權(quán)國家內(nèi)部兩個相鄰的特別行政區(qū)域，有關(guān)國際法原則應(yīng)該不再適用。我國內(nèi)地各省、自治區(qū)和直轄市與特別行政區(qū)的關(guān)系，是主權(quán)國家內(nèi)部地方與地方的關(guān)系，它們都是我國單一制結(jié)構(gòu)形式下的地方單位。其區(qū)別只是一般地方與特殊地方。這些地方單位分別在自己的管轄范圍內(nèi)推行和實施各自政策，并分別對中央人民政府負責。
粵港澳大灣區(qū)11個城市的法律關(guān)系為單一制的府際關(guān)系，而非聯(lián)邦制下的府際關(guān)系。全面管治權(quán)理論為我國中央領(lǐng)導地方各級政府提供了政治基礎(chǔ)和法律條件。粵港澳大灣區(qū)涉及的政府關(guān)系有：（1）中央與廣東省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的關(guān)系；（2）廣東省與香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的關(guān)系；（3）香港、澳門與內(nèi)地9個城市的關(guān)系。粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)超越了跨省際的行政區(qū)域合作，應(yīng)當由中央予以統(tǒng)一指導或協(xié)調(diào)。
第三，全面管治權(quán)理論可以為粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)提供進行區(qū)內(nèi)法律整合的法律基礎(chǔ)。粵港澳大灣區(qū)的11個城市分屬于不同的關(guān)稅區(qū)，有不同的法律和行政體系，粵港澳大灣區(qū)城市群的規(guī)劃就是要在“一國兩制”平臺下進行許多全新的“跨制度”嘗試。[18]所謂法律整合，是指在原有的各自規(guī)則和體制的基礎(chǔ)上，整合出一套各方都能接受的規(guī)則體系。《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》提出的推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、進一步提升市場一體化水平、打造國際科技創(chuàng)新中心、構(gòu)建協(xié)同發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈、培育國際合作新優(yōu)勢、支持重大合作平臺建設(shè)等七項重點合作領(lǐng)域，無不需要在法律體制和經(jīng)濟政策方面予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能有力推進，并需要建立高層次的合作平臺和有效的合作機制。
粵港澳大灣區(qū)多方合作主體的權(quán)力都屬于中央授權(quán)下的地方權(quán)力，而非獨立自主的固有權(quán)力。根據(jù)我國憲法單一制原則所必然延伸出來的全面管治權(quán)理論，不僅是我國設(shè)立省級行政區(qū)域和廣東省內(nèi)9個城市的依據(jù)，也是我國設(shè)立香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的依據(jù)。在粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的過程中，全面管治權(quán)理論可以為跨省際的制度整合提供堅實的法理基礎(chǔ)。
全面管治權(quán)在大灣區(qū)法治建設(shè)中的路徑探索：區(qū)際法與區(qū)制法
區(qū)域法治發(fā)展本身就存在著“多樣性的特質(zhì)”，這些“多樣性特質(zhì)”并非互不相關(guān)、絕對排斥，它們彼此之間存在緊密關(guān)聯(lián)，共同為國家法治發(fā)展這個“具體總體”所統(tǒng)攝。[19]粵港澳大灣區(qū)里的11個城市在社會制度、法律體系、經(jīng)濟發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)、歷史進程、文化傳統(tǒng)和地理環(huán)境等方面存在著巨大差異，這就使得粵港澳大灣區(qū)的法治建設(shè)和法治發(fā)展更加呈現(xiàn)出“多樣性特質(zhì)”。然而，在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，這些多樣性特質(zhì)是在中央政府對11個城市都具有全面管治權(quán)的基礎(chǔ)上運作的。
香港基本法和澳門基本法對香港、澳門回歸后與內(nèi)地如此緊密的合作和交流可能是始料未及的。香港基本法第95條和澳門基本法第93條僅是規(guī)定香港、澳門特別行政區(qū)可與全國其他地區(qū)的司法機關(guān)通過協(xié)商依法進行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助，但對于其他方面的合作，如經(jīng)貿(mào)合作、高等教育學位證書的相互承認、雙重征稅和防止偷稅漏稅、證券管理、環(huán)境保護等，沒有任何明文規(guī)定。香港、澳門基本法既沒有規(guī)定這些合作應(yīng)當按照什么程序來操作，也沒有規(guī)定這些合作可以簽訂什么樣的協(xié)議。
香港、澳門回歸后，在港澳與內(nèi)地合作方面，“中央政府一直扮演重要角色，一度是合作的主導者，甚至是包辦者”[20]。如全國人大常委會通過授權(quán)，為內(nèi)地與港澳之間的合作提供法律基礎(chǔ)，化解法律適用難題；國務(wù)院通過制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，定位港澳地區(qū)的戰(zhàn)略地位，等等。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的合作不僅是“一個國家”下兩個乃至兩個以上的地方政府的合作，而且還是“一個國家”下社會主義與資本主義兩種制度的合作，復雜性遠遠超越以往的區(qū)域合作。粵港澳大灣區(qū)是“一國兩制”溢出的制度紅利，也是特別行政區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、單獨關(guān)稅區(qū)等制度的疊加，其必然產(chǎn)生許多新的法律問題和制度的創(chuàng)新。[21]
全面管治權(quán)理論在大灣區(qū)法治建設(shè)的路徑可以概括為區(qū)際法路徑和區(qū)制法路徑。這里講的“區(qū)際法”和“區(qū)制法”，是就廣義意義上的“法”而言的，既包括“硬法”，也包括“軟法”，既包括有明確效力的法律文件，也包括具有行政指導性質(zhì)的政府規(guī)劃。
第一，區(qū)際法路徑。所謂區(qū)際法，是相對于國際法的概念而言的，是指在一個統(tǒng)一的國家里因存在著不同的法域或不同的法律制度，對應(yīng)產(chǎn)生的不同協(xié)議、安排和合作機制等不同形式的規(guī)范性文件。制定區(qū)際法，是區(qū)際法律沖突的一種消極反應(yīng)和自然行為。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中，既存在中央政府主導下的縱向府際合作，也存在著地方自主下的橫向府際合作。[22]因此，區(qū)際法可以分為一般區(qū)際法和特殊區(qū)際法。
一般區(qū)際法。一般區(qū)際法，是指香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)作為一個地方政府與我國內(nèi)地地方政府制定的區(qū)際法。既包括香港、澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地省級單位簽訂的各種合作協(xié)議，也包括香港、澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地地級市政府簽訂的合作協(xié)議；既包括兩個主體單獨簽訂的協(xié)議，也包括兩個以上的主體共同簽訂的協(xié)議。香港、澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地省級單位簽訂的合作協(xié)議有《粵港合作框架協(xié)議》（2010年4月8日簽訂）和《粵澳合作框架協(xié)議》（2011年3月6日簽訂）等。兩個特別行政區(qū)簽訂的合作協(xié)議有《關(guān)于持永久性居民身份證入出境及互免填報入出境申報表協(xié)議》（2009年11月24日簽訂）、《關(guān)于移交被判刑人的安排》（2005年5月20日簽訂）、《關(guān)于香港特別行政區(qū)與澳門特別行政區(qū)相互認可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》（2013年1月17日簽署）等。多個主體簽訂的合作協(xié)議如泛珠合作有11個成員，包括香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)，以及四川省、江西省、海南省、云南省、貴州省、湖南省、福建省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)，2014年這11個成員發(fā)布了《泛珠三角區(qū)域深化合作共同宣言》（2015～2025年）。這些都屬于一般區(qū)際法。在大灣區(qū)法治建設(shè)的過程中，可能產(chǎn)生的區(qū)際法包括：（1）香港、澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地間的區(qū)際法；（2）香港特別行政區(qū)與澳門特別行政區(qū)間的區(qū)際法；（3）內(nèi)地9個城市間制定的區(qū)際法。
特殊區(qū)際法。在“一國兩制”下，區(qū)際法不僅僅是指香港、澳門特別行政區(qū)與廣東省或內(nèi)地幾個城市簽訂的各種協(xié)議和安排，也包括香港特別行政區(qū)與中央有關(guān)部門簽訂的協(xié)議或安排。這是由在一個國家實行兩種不同的制度決定的。在一般情況下，地方政府的權(quán)力來自中央，地方不能與中央進行平等談判并簽訂協(xié)議，考慮到兩種制度的差異，由中央有關(guān)部門代表社會主義制度與代表資本主義制度的香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)簽訂協(xié)議。如我國內(nèi)地與香港、澳門特別行政區(qū)有關(guān)司法協(xié)助的安排，在內(nèi)地主要是以最高人民法院發(fā)布司法解釋的形式呈現(xiàn)。[23]如CEPA是由香港、澳門特別行政區(qū)與商務(wù)部簽訂的。《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》則由廣東省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)以及國家改革和發(fā)展委員會共同簽署。[24]這些都屬于特殊區(qū)際法。
特殊區(qū)際法與一般區(qū)際法的區(qū)別在于：一般區(qū)際法僅是地方合作主體簽署的各種協(xié)議性的法律文件，而特殊區(qū)際法則必須由中央部門參與簽署，中央是其中一方當事人。特殊區(qū)際法往往是一般區(qū)際法的制定依據(jù)，即在特殊區(qū)際法產(chǎn)生后，一般區(qū)際法應(yīng)當根據(jù)特殊區(qū)際法來制定。如2012年由香港特別行政區(qū)政府和廣東省人民政府簽署的《粵港合作協(xié)議》，其前言部分就指出其中一個目的就是落實《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）及其補充協(xié)議。這里的《粵港合作協(xié)議》即屬于一般區(qū)際法，而《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其補充協(xié)議則屬于特殊區(qū)際法。
區(qū)制法路徑。這里的區(qū)制法，是指粵港澳大灣區(qū)制度法。香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地9個城市簽訂各種協(xié)定只能形成區(qū)際法，而不能形成大灣區(qū)制度法。形成大灣區(qū)制度法的必然性在于：第一，目前大灣區(qū)內(nèi)部的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施缺少利益共享機制和配套政策支持，處于相互分割的狀態(tài)，且存在著重復建設(shè)、布局不合理的問題。“城市群空港、鐵路站線、港口資源的統(tǒng)一規(guī)劃與整合還沒有付諸實踐”，城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等銜接不夠，也缺乏相互間密切聯(lián)系，有必要進一步予以整合。[25]第二，大灣區(qū)內(nèi)部立法主體多，權(quán)限不一，既有特別行政區(qū)立法權(quán)，也有經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)，還有設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，一些跨境法律合作如高新科技、互聯(lián)網(wǎng)等涉及國家安全、體制等問題，非大灣區(qū)內(nèi)部能夠處理。[26]區(qū)制法是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)11個城市協(xié)同發(fā)展與合作治理在法治建設(shè)上的必然要求和更高體現(xiàn)。
區(qū)制法可以分為區(qū)制規(guī)劃法和區(qū)制強行法。區(qū)制規(guī)劃法。所謂區(qū)制規(guī)劃法，是指由中央有關(guān)部門對大灣區(qū)建設(shè)提出規(guī)劃。從區(qū)域合作的歷史經(jīng)驗來看，傳統(tǒng)的區(qū)域合作可能產(chǎn)生的問題往往是地方政府的保護主義、機會主義，出于對本地利益的保護，限制了資源合理配置、競爭良性進行的實現(xiàn)，最終悖反于區(qū)域合作與區(qū)域發(fā)展的初衷。[27]區(qū)際法本身是合作各方在自愿平等基礎(chǔ)上簽署的合作協(xié)議，無論是一般區(qū)際法，還是特殊區(qū)際法，都需要多方的協(xié)調(diào)，制定成本高，而且可能形成區(qū)域本位主義和地方保護主義等問題。
粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國家的一項發(fā)展戰(zhàn)略。既然是國家發(fā)展戰(zhàn)略，國家就有權(quán)力和責任制定發(fā)展規(guī)劃。因此，大灣區(qū)建設(shè)可以在全面管治權(quán)理論下，通過頂層設(shè)計，綜合考慮大灣區(qū)內(nèi)部不同法律制度的差異，提出統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃。《大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》提出編制的《粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃》[28]，就是區(qū)制規(guī)劃法的體現(xiàn)。區(qū)制規(guī)劃法還包括我國在歷次國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃里都提到的對港澳在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和定位等。
區(qū)制強行法。我國目前調(diào)整區(qū)域合作和區(qū)域發(fā)展主要是依靠政策性制度安排，這些政策性制度基本上以通知、意見、方案或規(guī)劃等形式發(fā)布，如國家層面出臺關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的若干意見的政策性文件以及戰(zhàn)略性規(guī)劃，然后再由省級政府出臺關(guān)于貫徹國家區(qū)域發(fā)展意見和規(guī)劃的政策性文件，而法律法規(guī)的制度性安排卻嚴重缺失和滯后，因而出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展政策性制度和法規(guī)性制度、約束性制度和協(xié)商性制度失衡等問題。[29]粵港澳大灣區(qū)建設(shè)就現(xiàn)有的合作性質(zhì)而言，僅是一種政策行為，各方是否最終履行協(xié)議內(nèi)容取決于各方的自覺性，這種協(xié)議的無約束力正是粵港澳法律合作中多個領(lǐng)域遲遲難以深化和推進的根本原因。所謂區(qū)制強行法，是指在大灣區(qū)建設(shè)過程中，考慮到區(qū)制規(guī)劃法僅僅屬于“軟法”的效力，因而在憲法和基本法規(guī)定下，在尊重和維護香港、澳門特別行政區(qū)高度自治的前提下，由全國人大或全國人大常委會對某一問題進行統(tǒng)一立法。
區(qū)制強行法既在內(nèi)地的9個城市實施，也在香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)實施。有一種意見認為，探索建立自由貿(mào)易港是深化粵港澳合作的優(yōu)先選擇，并建議由全國人大制定并頒布《自由貿(mào)易港法》。[30]又有一種意見提出，在商事領(lǐng)域可以嘗試推進制定粵港澳臺四地統(tǒng)一商法典或統(tǒng)一商業(yè)規(guī)則。[31]還有一種意見建議制定《區(qū)域合作法》作為統(tǒng)一規(guī)范，以符合區(qū)域合作的本質(zhì)內(nèi)涵與滿足其外延需求。[32]由于香港基本法第18條和澳門基本法第18條對全國人大及其常委會制定的法律是否可以在特別行政區(qū)實施作了嚴格限制，即必須列于附件三后才可以在當?shù)貙嵤腥敫郊姆上抻趪馈⑼饨缓推渌粚儆谔貏e行政區(qū)自治范圍內(nèi)的法律，大灣區(qū)建設(shè)過程中涉及的經(jīng)濟和法律方面的合作，絕大多數(shù)屬于香港、澳門基本法已經(jīng)授權(quán)特別行政區(qū)予以高度自治的事。因此，制定區(qū)制強行法的范圍是很窄的，只有在超出特別行政區(qū)自治范圍外的事務(wù)，而且又屬于大灣區(qū)建設(shè)的必要事項，才可以寫入這里所指的“區(qū)制強行法”。
結(jié)語
隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展，在“一國兩制”憲制安排下，香港、澳門與內(nèi)地9個城市的關(guān)系勢必通過簽訂一系列的協(xié)議等方式予以推進。如何在目前“一國兩制”憲制安排下，通過區(qū)域一體化強化“一國”，進一步成功將香港和澳門納入國家治理體系，以及支持港澳融入國家發(fā)展大局，保障香港和澳門在50年后加強和國家的向心關(guān)系，這是粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的重要使命。
“一國”是兩制的基礎(chǔ)和前提。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的過程中，法治建設(shè)的任何模式、程序和方向都不能偏離“一國”要求。粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)需要一種堅實的法理基礎(chǔ)，才能穩(wěn)步推進。這種理論就是全面管治權(quán)理論。無論是香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)，還是廣東省的9個地級市，這11個城市都是我國單一制下的地方政府，其權(quán)力都是來自中央的授權(quán)，由中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導。大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展和區(qū)域合作是建立在一個統(tǒng)一的單一制國家內(nèi)，而非聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下。中央對大灣區(qū)的11個城市都具有全面管治權(quán)。
全面管治權(quán)理論推進大灣區(qū)法治建設(shè)的路徑有一般區(qū)際法、特殊區(qū)際法、區(qū)制規(guī)劃法和區(qū)制強行法。這里講的區(qū)際法與區(qū)制法，既包括“硬法”，也包括“軟法”。無論是區(qū)際法，還是區(qū)制法，都必須以憲法和基本法為依據(jù)，嚴格按照憲法和基本法辦事。隨著“一國兩制”實踐的發(fā)展及大灣區(qū)內(nèi)部整合態(tài)勢的強化，特殊區(qū)際法和區(qū)制規(guī)劃法的重要性將越來越突出，而一般區(qū)際法將越來越多地根據(jù)特殊區(qū)際法和區(qū)制規(guī)劃法制定。區(qū)制強行法的制定則必須遵循香港、澳門基本法第18條對有關(guān)全國性法律在特別行政區(qū)實施的規(guī)定。
注釋
[1]陳德寧、鄭天祥、鄧春英：《粵港澳共建珠江口灣區(qū)經(jīng)濟研究》，《經(jīng)濟地理》，2010年第10期。
[2]李幼林：《“灣區(qū)經(jīng)濟”的上海啟示》，《中國經(jīng)濟特區(qū)研究》，2017年第1期。
[3]有關(guān)區(qū)域合作的憲法問題分析，可參見葉必豐：《區(qū)域經(jīng)濟一體化的法律治理》，《中國社會科學》，2012年第8期；《區(qū)域經(jīng)濟一體化法制研究的參照系》，《法學論壇》，2012年第4期；《我國區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下的行政協(xié)議》，《法學研究》，2006年第2期；何淵：《論我國區(qū)域法律治理的合憲（法）性控制及憲法修改》，《南京社會科學》，2015年第5期；《論行政協(xié)議》，《行政法學研究》，2006年第3期等。
[4]見《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》第2條“合作目標”。
[5][6]莫世健：《粵港澳大灣區(qū)的法律框架構(gòu)想：融合、創(chuàng)新與共贏》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。
[7]《粵港澳大灣區(qū)立法欄目主持人按語》，《地方立法研究》，2018年第4期。
[8]董皞、張強：《粵港澳大灣區(qū)的特異性與協(xié)調(diào)發(fā)展合作治理之法律問題》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。
[9][10]張亮、黎東銘：《粵港澳大灣區(qū)的立法保障問題》，《地方立法研究》，2018年第4期。
[11]李幼林：《“灣區(qū)經(jīng)濟”的上海啟示》，《中國經(jīng)濟特區(qū)研究》，2017年第1期。
[12]黃奇帆：《“一國兩制”背景下“三稅區(qū)三法律三貨幣”是粵港澳灣區(qū)最大潛力所在、動力所在、特色所在》，在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展論壇上的演講，2018年8月22日。
[13]董皞、張強：《粵港澳大灣區(qū)的特異性與協(xié)調(diào)發(fā)展合作治理之法律問題》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。
[14][英]戴維·M·沃克：《牛津法律大辭典》，李雙元等譯，北京：法律出版社，2003年，第1133頁。
[15]王禹：《“一國兩制”下中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)》，《港澳研究》，2016年第2期。
[16]見中國1982年憲法第67條第（八）項、89條第（四）項、104條、110條等。
[17]王振民：《中央與特別行政區(qū)關(guān)系——一種法治結(jié)構(gòu)的解析》，北京：清華大學出版社，2002年，第220頁。
[18]李幼林：《“灣區(qū)經(jīng)濟”的上海啟示》，《中國經(jīng)濟特區(qū)研究》，2017年第1期。
[19]公丕祥：《區(qū)域法治發(fā)展的概念意義——一種法哲學方法上的初步分析》，《南京師大學報》（社會科學版），2014年第1期。
[20]朱孔武：《粵港澳大灣區(qū)跨域治理的法治實踐》，《地方立法研究》，2018年第4期。
[21]杜承銘：《粵港澳大灣區(qū)跨法域治理的法治基礎(chǔ)問題的若干思考》，《香港基本法澳門基本法研究會2018年年會論文》，2018年8月12日。
[22]朱孔武：《粵港澳大灣區(qū)跨域治理的法治實踐》，《地方立法研究》，2018年第4期。
[23]如《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互委托送達民商事司法文書的安排》（1998年12月30日最高人民法院審判委員會第1038次會議通過，法釋［1999］9號）；《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互執(zhí)行仲裁裁決的安排》（1999年6月18日最高人民法院審判委員會第1069號會議通過，法釋[2000]3號）、《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托送達司法文書和調(diào)取證據(jù)的安排》（2001年8月7日最高人民法院審判委員會第1186次會議通過，法釋［2001］26號）、《內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)關(guān)于相互認可和執(zhí)行民商事判決的安排》（2006年2月1日最高人民法院審判委員會第1378次會議通過）、《關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》（2007年9月17日最高人民法院審判委員會第1437次會議通過）、《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互認可和執(zhí)行當事人協(xié)議管轄的民商事案件判決的安排》（2006年6月12日最高人民法院審判委員會第1390號會議通過，法釋［2008］9號），等等。
[24]CEPA的全稱為《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（2003年6月29日簽訂）及《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（2003年10月18日簽訂）。
[25]林先揚：《粵港澳大灣區(qū)城市群經(jīng)濟外向拓展及其空間支持系統(tǒng)構(gòu)建》，《嶺南學刊》，2017年第4期。
[26]鄒平學、馮澤華：《改革開放四十年廣東在粵港澳法律合作中的實踐創(chuàng)新與歷史使命》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日；杜承銘：《粵港澳大灣區(qū)跨法域治理的法治基礎(chǔ)問題的若干思考》，《香港基本法澳門基本法研究會2018年年會論文》，2018年8月12日。
[27]汪偉全：《地方政府競爭秩序的治理——基于消極競爭行為的研究》，上海人民出版社，2009年，第156頁。
[28]《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》第11項“完善協(xié)調(diào)機制”。
[29]朱未易：《試論我國區(qū)域法制的系統(tǒng)性構(gòu)建》，《社會科學》，2010年第10期。
[30]蘇捷揉：《淺談粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下打造自由貿(mào)易港的法治化途徑》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。
[31]呂海蓉：《粵港澳臺法律共同體的構(gòu)建路徑探索》，《粵港澳大灣區(qū)法律論壇論文集》，2018年6月2日。
[32]張亮、黎東銘：《粵港澳大灣區(qū)的立法保障問題》，《地方立法研究》，2018年第4期。
責 編／馬冰瑩
The Theory of Overall Jurisdiction: The Cornerstone of Rule of Law in the Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area
Wang Yu
Abstract: The principle of "one country, two systems" is a hard core for the Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area project. It is not only the institutional advantage of the project, but also constitutes a serious legal conflict and institutional obstacle in some aspects. China is a unitary state. The central government has overall jurisdiction over Hong Kong, Macao and nine other cities in the Mainland. The Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area is a regional cooperation project in terms of the domestic law. The overall jurisdiction is the legal basis of the rule of law in Guangdong, Hong Kong and Macao. The paths include the inter-regional law path and the region-specific law path. With the gradual advancement of the project, it is necessary to construct a theoretical system of inter-regional law and region-specific law under the "one country, two systems" principle.
Keywords: "One country, two systems", Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area, progress in rule of law, overall jurisdiction
王禹，中山大學粵港澳發(fā)展研究院教授、博導。研究方向為中國憲法和港澳基本法。主要著作有《論恢復行使主權(quán)》《國家認同與制度建設(shè)》等。
