今年6月9日，一艘名為“阿奎里厄斯號（Aquarius）”的救援船只，在地中海接收了629名獲搭救移民，其中包括80名婦女和100多名少年兒童，他們主要來自26個國家，多數是非洲國家人民，也有阿富汗、孟加拉國和巴基斯坦人。這艘船試圖在馬耳他或意大利靠岸，但遭兩國公然拒絕。消息見報后迅速引起歐洲輿論的關注，一度還引發法國總統馬克龍與意大利新總理孔特之間的口水仗。盡管后來西班牙開放港口接納了這些移民，但歐洲各國針對近年來大量難民或移民的涌入而展開的攻訐，顯示歐盟國家間乃至一國內部就如何應對這一問題而存在的分歧，并沒有隨著最近兩年移民入境數量的明顯下降而有所緩解。相反，“阿奎里厄斯號”靠岸遭拒，進一步凸顯了歐盟各國過去三年來在致力于合作解決難民危機或移民問題上的困境。正如英國《金融時報》一篇題為“西班牙拯救了‘阿奎里厄斯’，但歐洲仍在海上”的評論指出的那樣，“如果沒有更好的歐盟移民政策——以及更少的移民漂泊，歐洲在人權上的道德權威將減少，破壞性的民族主義會蓬勃發展，遷徙自由將受損，而歐盟作為一個單一實體的工作能力將進一步被削弱”。
歐盟由于移民問題而面臨分裂的危險，或許只是媒體的夸大報道，但是，在“多樣統一（Unity in Diversity）”基礎上形成的歐洲認同，在當前這輪移民潮中不斷遭遇質疑，卻是客觀事實。歐盟國家長期卓有成效的聯合進程，緣何在移民問題上停滯不前，甚至還有可能威脅到未來各國間合作的順利開展？這是本文要回答的主要問題。
難民和移民問題的新發展
歐洲有長期接收難民的歷史經驗與教訓，遠的不說，就在冷戰結束以來，歐洲就經歷了數次難民涌入的高峰期。在1992年歐盟15國從前南斯拉夫接收創紀錄的67.2萬難民之后，2001年歐盟27國再度接收42.4萬申請庇護人員，到2006年時這一申請庇護數降到不足20萬人。此后，非歐盟成員國人民申請歐盟27國乃至現今的歐盟28國庇護的數量逐年遞增。從2012年開始，增速加快，由2013年的43.1萬到2014年的62.7萬再到2015和2016年的130萬人。2017年，向歐盟各國尋求國際保護的庇護申請人數回落到70.8萬（見圖1）。其中，首次申請庇護的人數大約有65萬人，相比于2016年的120萬峰值少了56萬人。
據歐洲議會網站公布的有關非法移民進入歐盟的數據顯示，在2015和2016年，有超過230萬非法越境者，而2017年這個數字劇降到20萬人，是過去四年中的最低值。[3]歐盟邊境管理局（The European Border and Coast Guard Agency）公布的2010年以來的非法移民數據也顯示，自2015年以來，入境歐盟的非法移民數量也呈下降趨勢（見圖2）。考慮到一個人有可能不止一次地穿越歐盟國家的邊境，因此，實際進入歐盟的非法移民人數可能更少。對作為整體的歐洲而言，外來移民數量從百多萬人下降到數十萬人，今年以來實際進入歐盟國家的非法移民甚至不到5萬人，差別還是挺大的，但歐盟國家仍然不能擺脫移民帶來的巨大不安與擔憂，個中原因值得探究。
自2015年4月至今，針對難民或移民議題，歐盟成員國（包括與其盟友及周邊國家等）做了大量工作，僅定期和不定期的首腦峰會就開了18次之多（見表1），但對于艱難達成的協議，各成員國要么執行不力，要么公然拒絕執行。
無論按國別還是把歐盟28國當作一個整體來看，歐洲都不是世界上接受難民最多的地區。根據聯合國難民署的統計數據，2017年接納難民最多的國家分別是土耳其350萬、巴基斯坦和烏干達各140萬、黎巴嫩100萬和伊朗98萬。正如美國俄亥俄州立大學歷史學教授狄奧多拉·德拉戈斯汀諾娃（Theodora Dragostinova）評論的那樣，“歷史研究表明，移民總是占總人口的一小部分。在歐盟，2015年的人口接近7.5億，甚至100萬難民的存在仍然是一個相對不重要的數字”。而且從申請庇護人數及移民進入歐洲的情況看，近幾年都呈明顯下降趨勢，但歐盟各國卻依然在這一問題上吵翻了天，迄今未能制定一項得到各成員國一致接受并有效執行的移民政策。表1顯示，自2015年以來，歐盟一直將移民問題作為優先事項加以對待，也在不斷采取各種措施以應對移民問題和改進庇護制度。但是，“歐盟晴雨表（Eurobarometer）”民意調查2018年6月公布的調查結果卻顯示，有58%的受訪民眾認為歐盟應對移民問題不夠充分，有72%的受訪民眾希望歐盟在移民問題上做得更多；希望歐盟在保護外部邊界問題上做得更多的有69%，不滿意該項政策的則有50%；而在反恐怖主義問題上，認為歐盟還要更努力的比例高居首位，達到77%，有57%的受訪民眾不滿意歐盟在這方面的行動。由此可見，所謂“難民危機”或“移民問題”并沒有隨著外來人口的減少而有所緩解，相反，社會由此產生的不安、擔憂甚至對移民及其文化的恐懼還在延續。
移民問題加劇民粹主義興盛
誠然，移民會帶來一系列問題，一大波難民的涌入更是給歐洲當地的社會治安、普通民眾的日常生活，乃至于就業競爭等方面帶來巨大挑戰。相對于這些外來移民，歐洲民眾的自我民族意識必然會驟然提升，如同早年梁啟超曾經說的那樣，“何謂民族意識？謂對他而自覺為我”[8]。一旦難民或移民獲準定居，還會產生群體性的不同社會生活方式與不同文化背景間的摩擦與融合，這必然是一個相對漫長又充滿不確定性的過程。加之移民群體的文化背景絕大多數都不同于歐洲本地（見表2），由此帶來的“文明沖突”的風險，也伴隨2015年和2016年歐洲屢屢發生的恐怖襲擊個案而被不斷放大，從而引發媒體和大眾對主體為穆斯林身份的外來移民的不信任、猜忌、懷疑和排斥，使民粹主義思想及其社會實踐得以在遭遇移民大潮沖擊的歐洲社會中泛濫開來。
在歐洲，民粹主義作為一種政治社會思潮并非新生事物，而是一種長期存在的社會現象，只不過由于其主張和訴求過于激進、極端，而不為多數民眾、特別是體制內政治精英們所認可和接受。但是，自從歐債危機爆發以來，歐洲各國的民粹主義思潮不斷抬頭，一些民粹色彩濃厚的政黨和組織借機擴大自身影響，高舉反全球化、反歐洲合作的旗幟以爭取選民支持；而難民危機和移民矛盾的加劇，則為民粹主義找到了新的宣泄渠道。因為在一些民眾眼中，外來移民不僅搶走了本屬于他們的工作機會，也侵占了日益減少的社會公共資源，并且對歐洲本地文化和社會公共安全構成嚴重威脅。于是，他們公開提出反移民、反伊斯蘭、反入侵的主張，以呼應普通民眾對經濟前景不明、失業率攀升、恐怖襲擊頻繁發生的憂慮和不滿。
如何界定民粹主義，學界迄今沒有定論，這也從一個側面解釋了現實世界的民粹主義的多面性、復雜性：它沒有既定明確的政策綱領，意識形態上也經常左右不分。作為一種社會思潮，民粹主義主要表現為反對精英主義和建制派長期把持國家事務；作為一種群眾運動，民粹主義鼓吹平民大眾掌握自己的命運，對傳統體制實施激進的變革；作為一種政治斗爭手段，民粹主義表面上訴諸群眾集會、全民公投或街頭抗爭等形式以實現“還政于民”，實際上仍然是政治精英通過對大眾的操控而贏得選舉、上臺執政，只不過民粹主義精英往往強調自己才“真正”代表人民。
自從2015年難民危機爆發以來，圍繞移民（Immigration）、一體化（Integrity）和伊斯蘭（Islam）這三個“I”問題展開的辯論，一直成為歐洲大眾、媒體及政客們爭論的主要焦點。“歐洲晴雨表”的民意調查也顯示，從那以后，移民一直是歐洲各國人民最關心的話題，其關心度與恐怖主義、經濟形勢等不相上下。這一現象在2017年和2018年上半年的所有選舉中也都得到驗證，尤其是在捷克、奧地利、法國、德國、荷蘭和意大利的大選中，歐洲民粹主義的發展大有蔓延趨勢，如捷克的ANO2011運動黨、奧地利的自由黨、意大利的五星運動，以及法國的國民陣線、德國的選擇黨、荷蘭自由黨等民粹色彩濃厚的極右翼政黨，他們的政治訴求各有不同，但在各自國家的選舉過程中，都不約而同地高舉反移民、反歐元的旗幟，前三個政黨已成為各自國家的執政黨，后三個也都取得了較高的得票率，成為政壇不可忽視的力量。
根據美國皮尤研究中心2018年7月發布的研究報告，歐洲反建制的情緒和態度總跟對移民的態度密切相關，持有民粹立場的受訪者比主流社會的人們對移民的態度更為負面。在被問到移民是否會增加各自國家遭遇恐怖襲擊風險的問題時，西歐民眾看法不一：德國（51%）和意大利（50%）有超過一半的受訪民眾認為會增加恐襲風險，而荷蘭（52%）、瑞典（49%）、丹麥（54%）、英國（55%）、西班牙（61%）、法國（58%）則認為不會。然而，在接受調查的每個國家的受訪者中，持有民粹主義特別是右翼民粹主義立場的受訪者，都有超過一半以上的認為移民增加了恐怖襲擊的可能性（見表3）。
如果說以上數據還只是代表了歐洲社會中一部分人的看法，那么在有關移民是否應該融入（Integration）歐洲的問題上，差不多七成以上的受訪民眾認為，為了自己的社會好，移民必須接受他們所在新國家的習慣與傳統。因此，右翼民粹主義勢力的興盛，實際就是建立在更多民眾在特定議題、特別是移民問題上的共同意愿的基礎上的。
哈佛大學講師雅思查·莫恩克（Yascha Mounk）觀察到一個令他感到“困惑”的現象，在匈牙利、保加利亞和羅馬尼亞等東歐國家，雖然移民數量很少，但這些國家的反移民情緒和西歐國家一樣激烈，為什么會產生這種看似矛盾的現象？莫恩克的解釋是，政客利用了移民話題。他舉例說，在2015年期間，匈牙利總理歐爾班（Viktor Orban）在國內的受歡迎度已在下降，但當難民潮開始主導政治辯論后，他在移民問題上迅速采取了極端的措施，將那些只是試圖過境匈牙利的難民堅定地擋在了這個國家之外，從而為他及其領導的右翼政黨贏得了新的執政期。對此，“德國之聲”的一篇報道也同意，“在許多歐盟國家，右翼民粹主義者正從尚未解決的移民問題中受益”。
民粹主義政黨推動民族主義的興起
如前所述，移民問題推升的民粹主義，無論是作為一種思潮，還是作為一種運動或斗爭策略，都沒有統一的內涵，但民粹主義政黨必須有明確的綱領與政策，否則，民粹不能為己所用，又有何意義？位于布魯塞爾的卡內基基金會專家斯蒂芬·勒納（Stefan Lehne）指出，很明顯的是，移民危機是民粹主義政黨交易模式的一部分。“他們發現了一個可以煽動強烈情感的主題且正將它異常極端化，他們不會讓那個主題涼下來。”意大利國際政治研究所的移民問題專家馬迪奧·維拉（Matteo Villa）也認為：“（移民問題）它就是個被發明的危機。過去幾年的移民大潮提振了民族主義政黨的影響力，他們現在正制造一場他們自己的危機，以便獲取廉價的政治加分。”三“I”問題，無論從哪個方面解釋，都離不開“外來”這個概念，包括外來移民、外來文化和外來入侵，后者除了指外來移民的涌入外，還包含總部位于布魯塞爾的歐盟這個外來權力對本國決策的干涉，特別是這種干涉還嚴重妨礙了本國乃至本黨的利益。面對外來移民的涌入，民族主義成為民粹主義政客及其領導的政黨和組織的不二選擇，也成為民粹主義政黨的綱領和政策的統一外包裝。難怪德國媒體會發出這樣的慨嘆：“基于歐洲合作基礎上的解決方案正變得越來越困難，各國開始單獨行動。”
正如英國《衛報》的評論所指出的當前歐盟各國面臨的主要問題是，“所有人都同意，歐洲需要緊急修訂其庇護和移民規定。目前，意大利和希臘承受了大部分的壓力，因為它們的地理位置，以及根據歐盟法律，尋求庇護者必須在他們進入的第一個歐盟國家提出申請。然而，沒有人能就如何做到這一點達成一致：一些國家正在推動更嚴格的外部邊界控制，另一些國家則要求更公平地分配新移民。任何解決方案都必須在某種程度上平衡南部各國與較富裕的北部移民目的地國家的擔憂，但也要解決匈牙利和波蘭等強硬的中、東歐國家斷然拒絕接受任何移民的問題”。原本歐盟的多邊合作機制是個有效的場合，但現在民粹主義政黨推動民族主義政策的制定和實施，則使得當前圍繞移民問題展開的多邊磋商陷入困境。
在移民問題上，歐盟國家基本分為兩大類。一類是位于歐盟外部邊界沿線的國家，直接面對外來難民或移民的正面沖擊，亦即所謂“一線”國家，主要包括南歐的希臘、意大利和西班牙以及中東歐的匈牙利、捷克、斯洛伐克和波蘭等國，后四國還組建所謂“維謝格拉德四國集團”來應對移民問題。這些國家構成歐盟與來自北非、中東和南亞地區難民和移民之間的過境地帶，2015年難民危機中難民進入歐盟國家，特別是德國、法國或北歐國家的三條陸路和海上通道，都經過上述國家。面對大量涌入的難民、經濟移民、偷渡者，一度還包括從敘利亞戰場撤離的極端分子，這些一線國家疲于應付、不堪重負。他們堅決反對《都柏林協議》有關難民必須留在首次提出庇護申請國家的規定，要求歐盟加強外部邊界的管控，同時，反對或拒絕“平均分攤”難民。
另一類國家則是位于上述一線國家身后的其他歐盟成員國，主要包括德國、法國、瑞典等國，多為經濟發達國家或是高福利的國家，難民或移民往往最終輾轉前往上述國家。這些國家堅持主張在歐盟內部按比例分攤難民配額，以減輕自身財政和經濟負擔，他們強調維護申根國家間邊界的重要性，甚至還暫時退出申根機制，恢復和建立邊境檢查制度，以阻止已經進入一線國家的難民或移民輕易就能抵達他們國內。
兩類國家由于各自地緣政治位置不同，受到難民或移民沖擊的程度也大相徑庭，不同國家接收難民或移民的能力也有大有小，以及各自國內民粹主義勢力的掣肘，所以在難民危機或移民問題上進退失據，迄無良策可用。
2018年6月底結束的最新一輪歐盟首腦峰會經過長達14小時的談判，就難民問題艱難達成一份原則協議，主要成果有三個：一、在難民主要來源國設立“難民審查中心”，將不符合條件的人就地攔截；二、在歐盟內部設立“難民控制中心”，加快遣返那些已經進入歐盟的非法移民；三、允許歐盟各國根據自愿原則對已經進入的移民進行分流。但是，前兩個措施遠水解不了近渴，短期內并不能真正有效地遏制移民勢頭，特別是不能切實有效地解決歐盟內部兩類國家的不同關切。第三個成果或許才是這次峰會能夠避免徹底失敗的權宜之計，一定程度上也緩解了德國政府內部聯合執政的基民盟和基社盟之間的矛盾，這也是德國內政部長澤霍費爾逼迫默克爾總理讓德國能夠采取“單邊”行動的主要原因。
可是，移民問題真有那么嚴重嗎？以至于不僅兩類國家間爭吵不休，一國內部不同黨派也劍拔弩張，非要逼迫對方表態支持自己的意見和立場。比利時前首相伏思達一針見血地指出：“歐盟成員國內部的民族主義勢力利用歐洲的移民來實現自己的黨派目的。”
根據皮尤研究中心最新研究報告提供的數據，西歐八國的受訪民眾，有超過一半以上比例的民粹主義者希望歐盟權力能夠回到各自國家政府的手中，其中右翼民粹主義者的平均比例高達75%（見表4），顯示傳統歐洲合作中的多邊主義正滑向單一國家以自我為中心的民族主義軌道。
伏思達指出：“現在的危險是，為了解決國內的黨派政治爭端（比如德國的基民盟和基民盟的姊妹黨基社盟圍繞移民政策的分歧），歐盟各國政府已經為解決歐盟內部移民問題的雙邊協議敞開了大門。這是令人遺憾和危險的，因為它可能導致個別國家之間在誰對尋求庇護者負責的問題上進一步討價還價。歐洲必須在數以千計的人失去生命之前，繼續尋求一種集體的反應——一個人道的、連貫的歐洲庇護和移民制度，這個制度尊重國際法和我們的歐洲價值觀。”可是，根據保加利亞政治學者伊萬·克拉斯迪耶夫（Ivan Krastev）的觀察，自從柏林墻倒塌以來，歐洲已經和正在建起長達1200公里的新圍墻，以便阻止其他外國移民的到來。這不僅與歐盟長期推動的自由遷徙政策背道而馳，而且也使歐盟致力于一體化的努力又一次遭遇民族主義的強力抵擋。
移民問題挑戰歐洲認同的“多樣統一”
同一性與多樣性的統一，向來是歐洲聯合進程中的基本表現，也是學界公認的有關歐洲觀念的主要內涵。長期以來，在多樣性基礎上，歐洲聯合統一進程不斷取得進展。然而，2015年以來的難民危機和現如今的移民問題，卻凸顯二者過往保持的平衡，已經遭到巨大沖擊，多樣性似乎超越同一性，成為當前歐盟內部面臨的重要挑戰。“由于移民危機，整個歐盟出現了大的斷層線，既存在于東西歐之間，也存在于歐洲的南北兩方之間。”英國廣播公司的一則報道中，用這樣的語句來描述當前歐洲認同在移民問題上遭遇的分裂危險。
顯然，歐洲兩類國家在移民問題上的分歧與對立，就歐洲文明史的角度而言，更多顯現的是對歐洲認同的本質特征——“多樣統一”的挑戰。陳樂民先生早年曾對歐洲認同有過非常精辟的論斷，他指出歐洲共同體有兩大特點：“一、歐洲共同體是在民族國家的基礎上成立的。如果沒有這些一個一個的國家，也就沒有所謂共同體。”“二、一切超國家的安排和國家主權的部分‘讓渡’都意味著，有關國家必定是為‘取’而‘與’。所有國家都竭力多‘取’少‘與’，起碼也要‘取’‘與’相當。”“‘歐洲觀念’中包容著多樣性和同一性的矛盾統一。‘歐洲觀念’既是‘歐洲的’，同時也是‘民族的’。歐洲有同一性，歐洲主義者強調這一面；歐洲有多樣性，民族主義者則強調這一面。”[26]用這段話來理解當前歐洲面臨的移民問題，大概可以認為現階段歐洲的民族主義超越了歐洲主義，這顯然與當初歐洲聯合的倡導者們所鼓吹的“多樣統一”不相吻合。理論上講，共同合作處理移民問題對各國都有利，但如何確保各國“取”多“與”少或是“取”“與”相當，卻又面臨現實世界中“一線”或“外圍”國家的質疑和抵制。德國圖賓根大學的博士生克勞迪婭·珀斯特爾尼塞斯庫（Claudia Postelnicescu）寫道，“歐洲如今處在分裂的十字路口，一方試圖保持其核心民主價值與自由繼續成為自由與公正的地區，并且保護其公民免遭新恐怖主義威脅，而另一方則是民族主義領導人及其政黨的崛起，他們要求歐洲管得更少而更多的權力回歸各自的民族國家”。
自從1952年歐洲煤鋼共同體成立至今，歐洲聯合進程已經走過了66個年頭。由歐洲煤鋼共同體到歐洲經濟共同體，再到如今的歐洲聯盟，歐洲聯合及一體化進程在深度和廣度上都取得了舉世矚目的成就，成員國也由最初的西歐6國擴大到現在的28國。歐洲在一體化進程中沒少遇到過困難，但在移民問題上遭遇如此障礙，似乎還是第一次，這究竟是一時的矛盾，還是長久的難題？
毫無疑問，當前的移民問題在公眾層次上催生民粹主義，在國家層面上被用來提振民族主義，在歐盟范圍內則被當作挑戰歐洲認同之“多樣統一”的主要抓手。面對極右翼勢力頻頻施壓，歐盟成員國基于對國家利益的維護及國家主權的敏感性，而更多采取不合作、不退讓的民族主義立場；可是，過往歐洲聯合進程中確立的人員自由流動原則，又使得移民因素超越一國主權和歐盟內部地理邊界的約束，需要各國在歐盟層面共同應對，偏偏歐盟又缺乏這種危機應對機制，既不能有效保護歐盟外部邊界，也沒有足夠資源和能力在成員國間消化難民分配方案。于是，移民問題逐步演變為事關歐盟有效運行和歐洲認同的大問題。英國肯特大學政治學教授馬修·古德溫強調：“所有這些問題以及整個歐洲議程的核心都是認同政治（Identitypolitics）。盡管人們對經濟增長和歐元區持謹慎樂觀態度，但在最新的歐洲晴雨表的調查中，多數受訪民眾表示，移民和恐怖主義是關鍵的優先事項。如果歐盟真的要削弱民粹主義政黨的吸引力，那么它就需要解決圍繞難民、邊境和安全的潛在擔憂。”
過去三年來，難民危機和移民問題凸顯了當代歐洲認同的多樣性，現在看上去還將繼續塑造和規范未來歐洲的合作發展進程。它是當今歐洲聯合統一進程中的一個縮影，反映歐洲認同的多樣與統一出現明顯分歧。有歐洲學者指出：“歐洲面臨的難民危機對歐洲的結構構成了重大挑戰。……對于那些逃到歐洲的難民來說，這是一個問題，但對于歐洲公民來說，這是一個更大的問題，他們現在可以看到，他們被一個無法為整個歐洲的共同利益而行動的政治階層統治。”
擺在歐洲面前的問題，就短期而言，是盡快制定一項共同移民政策，各國嚴格遵守并最終妥善解決移民問題；就長遠來說，則是找到更穩定可靠的方式來延續歐洲的共同身份與價值觀。說到底，還是歐洲觀念中的民族主義與歐洲主義、多樣性與同一性的二律背反。雖然移民問題短期內不會得到根本解決，甚至會像有評論所指的那樣，“近年來經歷的移民潮是前所未有的，考慮到歐洲與其鄰國之間的經濟和人口差異，它們很可能會持續幾十年”。但歐洲聯合的趨勢也未必就一定悲觀。既然移民問題是整個歐洲所共同遭遇的問題，就只能由歐盟來共同應對，單一歐盟國家可能自我隔離于一時，卻不能獨善其身于永遠。陳樂民曾指出：“歐洲主義和民族主義的悖論是歐洲的常態，綜合在‘歐洲觀念’里。歐洲文明史上的時分時合，有‘一’有‘多’，分中有合，合中有分，是了解歐洲歷史哲學的一個線索。”
歐洲的一些觀察者也在他們撰寫的政策建議中指出：“雖然歐洲應對難民危機的總體方法目前很難實現，但這似乎至關重要。邊境管制、安全和協調難民管理是歐盟等一體化領域的明顯公共產品。歐盟如果不能提供這些公共產品，將會削弱歐洲的社會凝聚力和歐洲一體化計劃背后的總體政治共識。毫無疑問，解決難民危機的困難更多的是與政治和意識形態的阻力有關，而不是資源。”美聯社援引聯合國難民署官員索菲·莫根尼斯（Sophie Magennis）的話表示：“我們沒有難民數字多少的危機，我們仍然面臨政治意愿的危機。”正因如此，當前歐洲面臨的移民問題，說到底，根源仍然在歐洲各國的合作意愿上，而合作意愿又受制于各自國內人民，特別是民粹主義和民族主義勢力對自我利益的強調，以及對外來身份、力量和影響的猜忌與排斥。英國《衛報》2016年10月31日的一篇評論的標題可謂一語中的：“難民不是問題，歐洲的認同危機才是問題。”兩年下來，這一觀點仍然能有效解釋當前歐盟國家的多邊合作及其歐洲認同所遭遇的艱巨挑戰。
責 編／馬冰瑩
作者：王聯，北京大學國際關系學院教授。研究方向為世界民族和民族主義、難民問題與難民政策、中東和伊斯蘭政治、南亞地區政治。主要著作有《中東政治與社會》《世界民族主義論》等。
