【摘要】在PPP模式中，地方政府要扮演好決策者、合作者、監管者、公共利益代表等多元角色，但是有的地方政府在角色扮演中卻出現了一些偏差，為糾正偏差、提高公共服務供給質量，地方政府應促進觀念轉變，理順相關制度安排，提升自身專業能力，擴大公眾的有效參與。

【關鍵詞】PPP模式  地方政府角色  公共服務供給    【中圖分類號】D630    【文獻標識碼】A

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。解決這一矛盾的路徑之一是創新公共服務供給，提供優質公共服務。政府和社會資本合作模式（簡稱PPP模式）具有充分發揮社會資本價值、緩解政府財政壓力、提高公共服務品質等特點，有助于地方政府優化公共服務供給。

PPP模式中地方政府角色的解讀

PPP模式作為一種創新，旨在通過一定的制度安排，形成政府與社會資本之間“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴式合作關系，使合作各方獲得比單獨行動更為有利的結果，優化公共服務供給。PPP模式中地方政府的角色基于政策安排更為具體而多元，大體可界定為決策者、合作者、監管者、公共利益代表。

決策者角色。這一身份表現在兩個方面，一是地方政府在政策層面上所做的決策，如在職權范圍內依據立法程序制定地方政府規章，或制定規范性文件，做出授權、減免稅收等支持性決策。二是地方政府根據地方經濟社會發展規劃和發展需要統籌規劃PPP項目。地方政府需在充分調研的基礎上，從當地社會和民眾的公共服務需求實際出發，對政府自身難以有效供給且民眾迫切需要的項目進行民營化的可行性分析，選出適合PPP模式的項目，開啟PPP項目程序。

合作者角色。PPP模式的伙伴式合作關系，要求政府與社會資本都發揮自身優勢，互補互利，協調不同利益目標，建立利益補償機制，在共享利益、共擔風險的基礎上使PPP項目參與各方實現精誠合作。PPP模式利用社會資本的雄厚資金、先進技術、專業人才和優秀管理經驗來幫助政府提高公共服務供給效率和質量，也要求作為合作者的地方政府接受雙方平等主體的身份，并通過締結法律協議和簽訂合同來予以確定和保證。

監督者角色。資本天然追逐利益最大化，為避免私人部門為減少成本降低供給質量或變相提高供給價格等行為，保證公共產品和服務的質量，地方政府需對PPP項目進行全過程監督管理，篩選資質較佳的社會資本入圍，明確設定質量標準，評估項目建設運營的績效，確保其提供的服務能較好滿足民眾的需求。

公共利益代表角色。政府的權力來源于公民為維護全體社會成員生存和發展等公共利益而讓渡的部分私權力，政府是公共利益的代表者，維護公共利益是其職責。在PPP模式中，作為公共利益代表的政府與追求盈利最大化的社會資本間存在一定的沖突，為維護和擴大公共利益，政府應理順關系、發揮協調作用，達成公益性與盈利性之間的平衡。

PPP模式中地方政府的角色偏差

應扮演決策角色卻偏好融資身份。不少地方政府在推廣PPP模式的過程中，更重視融資的部分。有的地方政府領導認為什么項目更好獲得融資，就應該推行相應的PPP項目，只要融資成功，地方政府就算有所作為。有些地方政府甚至借PPP舉債融資，對待PPP項目重數量輕質量。究其原因，一是個別地方政府及其官員存在認知偏差，以舊有觀念來理解全然陌生的領域與專業，使PPP項目實施面臨多重矛盾與挑戰。二是因公共服務財政供給不足，一些地方政府主動追求和創造利益。加上財政分權制度的激勵，地方政府更重視PPP模式的融資功能。

應扮演合作角色卻重主導控制。在實踐過程中，有的地方政府常憑借公權力繼續行政的主導控制，合作角色扮演出現偏差。原因與其一直遵循信奉的科層治理邏輯密切相關。作為一種由專業人員按照既定規則行事的行政管理體制，科層治理以權力為基礎的理性偏好、等級制強化其主導與控制，而這與以合同倡導契約精神的PPP模式存在較大分歧。

應扮演監管角色卻流于形式。一些地方政府及其職能部門對PPP項目生命周期的監管要么重前期的項目識別、準備和采購，對項目運營、移交的監管考慮不周全；要么重建設過程中的監管忽視對項目運營的監管，使監管浮于表面。出現這種偏差，一是制度安排上的多頭管理。PPP項目牽涉環節眾多，涉及多個政府職能部門，當PPP項目監管上與其他項目監管交叉共存、當具體事項的監管適用不同的監管依據時，就可能出現監管真空。二是地方政府的監管能力不足。不少地方政府缺乏足夠的專業人才和經驗，難以在PPP項目進程中準確而敏銳地發現問題，實施監管。

應扮演公共利益代表角色卻“理性人”表現。在PPP項目運作中，有的地方政府可能會出于自身績效及政治追求，或無視自身財政承受能力踩10%的紅線，或披PPP外衣進行純商業化項目，借PPP變相舉債，偏離其公共利益代表角色的軌道，以致PPP項目中公眾參與不夠。其原因，一是PPP項目公眾參與機制不健全。公眾參與方式單一，民眾自發地、自下而上地參與渠道并不通暢，參與PPP項目監督實施的操作性不強。二是公眾參與決策監督的廣度和深度有限。這與信息公開的不充分、不及時，公眾代表自身職業、知識結構、利益取向等因素有關。

PPP模式中地方政府角色偏差的糾正

深化認知促觀念轉變。首先，應明確PPP 模式不只是一種融資工具，它是基于平等、競爭、誠信、契約等基礎上的政企合作，地方政府要改變政府主導社會的觀念，建立平等合作之理念。其次，應明確自身是利益均衡者而非廠商。面對多元利益格局，地方政府要在資金有限的情況下提升科學決策能力，平衡各方利益需求，通過PPP模式推動基礎設施建設，實現公共服務供給與公眾多元化需求之間的有效對接，提高公共服務供給質量。最后，地方政府及其官員要牢固樹立法治觀念，依法依規行事，用法治思維來解決發展中的問題。地方政府要信守合同，減少過度干預行為，在法律規章準繩下與社會資本互動，重塑地方政府信用。

理順相關制度安排。理順政府間的財稅制度和財權事權關系，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，各省應完善財政管理體制，理順省以下財權事權關系。完善PPP項目的法律法規，促進政企雙方進行互惠互利、風險共擔的合作。理順監督管理制度，盡可能明確各監管主體之間的管轄權，對職能重疊的部分進行歸總，多部門合作需要制定協同機制，構建立體監管框架，推進對PPP項目的監管。

提升地方政府及職能部門的專業素養和能力。優化結構整合現有人員資源，增強專業人員之間的橫向聯系，促進不同專業人員間信息的交流互補，實現現有人力資源的彈性共享。強化專家導向，引進PPP項目所需的專業人才，提高地方政府的風險預判和控制能力。加強地方政府相關職能部門和人員的實操能力培訓，著力提升項目篩選、合同談判、風險防控、監督管理等技能。建立專家庫、購買專業的第三方機構的服務，使地方政府能有效規避推行PPP項目可能出現的政策法律風險和隱患。

擴大公眾的有效參與。一要在推進法治化改革的進程中進一步明確政府在項目建設等方面應主動公開的信息內容和時間，強化信息公開的問責。二要暢通多元參與路徑，包括聽證會、意見表決、協商民主會議、公開的采訪詢問等。三要增加公眾需求和利益表達的話語權，使地方政府積極向下回應，維護公共利益。

（作者為中共河南省委黨校（河南行政學院）講師）

【注：本文系全國行政學院科研合作課題“優化地方政府公共服務供給研究”（項目編號：17KYHZ042）階段性成果】

【參考文獻】

①歐純智：《政府與社會資本合作的善治之路——構建PPP的有效性與合法性》，《中國行政管理》，2017年第1期。

②齊海麗：《我國政府購買公共服務中的科層制治理：建構邏輯與負面效應》，《中共福建省委黨校學報》，2018年第2期。

責編/潘麗莉  胡秀文（見習）    美編/于珊

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