鄭功成   中國社會保障學會會長、中國人民大學教授

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社會保障體系既要覆蓋全民，又要保障適度。換句話說，既要繼續擴面，繼續提高保障，又要量力而行，注意可持續可承受。怎么做到呢？專家指出，需要始終堅持共建共享原則，真正形成多層次保障體系，妥善處理好社保與財政的關系，賦予社保制度與時俱進的自我調節功能。

在建設社會保障體系的過程中，覆蓋全民和保障適度是何種關系？怎么保證二者的平衡？本報記者采訪了中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成。

問社保為何要擴面？

記者：社保擴面的目的是什么？難點在哪兒？需要把握什么原則？

鄭功成：社保擴面的目的是讓人人有保障，在普遍解除人民生活后顧之憂的條件下促進社會公正和人的全面發展。近30多年來我國社會保障改革的過程，是制度變革的過程，更是不斷擴大覆蓋面、不斷增進民生福祉的過程。一方面，經過艱辛探索，我國實現了從適應計劃經濟時代的國家—單位（集體）保障制向適應市場經濟時代的國家—社會保障制的轉型，曾經以國家負責、單位（集體）包辦、板塊結構、封閉運行為特征的社會保障制度基本轉化成為現行的政府主導、責任分擔、覆蓋全民、社會化、多層次化的新型社會保障體系。另一方面，社會保障由過去主要作為城市居民的福利專利發展到覆蓋城鄉居民的全民保障，事實上已經成為全民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障，這是國家發展取得的巨大成果，也是社會進步的重要標志。

當然，社保擴面的任務還未最終完成。因為國家明確的目標有二：一是養老保險與醫療保險需要覆蓋到全體國民身上；二是每一項社保制度均應當覆蓋到法定的保障對象身上。而現實是還有一部分未被覆蓋進來，如還有大量進城務工勞動者未參與職工基本養老保險、工傷保險等，失業保險覆蓋面也限于城鎮戶籍勞動者，未將進城務工勞動者納入其中；同時，被相關制度覆蓋的人中還有一部分人的保障質量不高，如居民養老保險特別是農民參加養老保險的繳費水平太低，有的僅每年象征性地繳費100元，明顯不足以解決未來養老金的需要問題；醫療保險中也存在重復參保、漏保現象。因此，還需要繼續擴面并提高制度保障的質量。

在擴大覆蓋面的過程中，需要把握的一條重要原則就是堅持保障適度與量力而行。理性的制度安排必然是既要盡力而為又要量力而行，既要通過不斷擴大各種社保制度的覆蓋面來讓國家發展成果更多、更公平地惠及全體人民，也要基于社保制度的長遠發展與代際公平做到量力而行，任何漠視人民福利訴求或者只重短期福利政績工程的現象都是不負責任的表現，我們需要通過科學的頂層設計和扎實有效的行動方案來達到社保擴面與量力而行的平衡。

問兩者為何要平衡？

記者：社保擴面與量力而行之間為什么要保持平衡？

鄭功成：強調社保擴面與量力而行要保持平衡關系，是基于制度公正與可持續發展的需要。一個公正的制度絕不是只有少數人才能享受的，它需要以普惠為條件，這使得不斷擴大覆蓋面成為社保制度發展的必然；而一個制度的公正又不能只停留在一代人的普惠上，還必須考慮到一代代人都能夠獲得普遍性的福利保障。但如果超越政府與社會的承受能力，缺乏必要的財力支撐，這種平衡關系被打破，必然顧此失彼。

任何福利制度都存在著一條難以逆轉的剛性增長規律，如養老金只能增長而不能降低，醫療保障成本也會隨著健康標準提升與醫療技術進步而不斷提高，以最低生活保障為核心的社會救助制度必然要伴隨收入水平與生活水平的普遍提高而提高，而支撐制度長久發展的財力卻不可能從天上掉下來。可見，在擴大社保制度覆蓋面的同時，必須要考慮可供支撐的財政條件與物質基礎，如果擴大覆蓋面的同時不注重量力而行，就完全可能造成超越經濟社會發展水平而導致整個制度不可持續，結果必然是導致代際不公，留下無窮后患。

在這方面，一些國家曾有過深刻教訓。如巴西自20世紀80年代以來，不僅建立了全民醫療和教育免費的制度，而且劃定了高額的救濟金、養老金和退休金，并推出諸如“我的家我的生活”等一系列惠及低收入家庭的住房、生活補助計劃，但這種取向并未充分考慮到制度的可持續性，雖然其人口結構還相對年輕，但政府為支撐普惠而偏高的福利制度，透支了政府財力，經濟增長率也從2013年的3%下降到2014年的0.5%，2015年為-3.77%，2016年為-3.59%，盡管福利制度不是其經濟陷入負增長的主要因素，但至少因為當初欠缺量力而行的考慮，造成了被動局面；同屬于拉美的委內瑞拉一度因石油而非常富有，同期建立了高水平福利制度，現在遭遇石油危機，國家陷入了發展困境，福利制度也難以為繼。希臘還未從2008年債務危機中擺脫出來，其經濟政策與政治因素當然是主要致因，但將福利制度與政府財政緊緊捆綁，其中每年將GDP的11%的財政收入用于支付養老金，而其他國家養老金占GDP的平均比例僅為2.25%，也面臨著必須改革福利制度的壓力。

這些發生在國外的現象，為我國發展社會保障制度提供了一個參照，這就是必須積極推進社保制度建設并不斷擴大覆蓋面，但同時必須量力而行，避免影響制度可持續發展并陷入復雜的發展危機之中。

問平衡關系咋實現？

記者：既要擴面，又要可持續，怎樣才能實現？

鄭功成：建立健全覆蓋全民的社保制度并不斷提高其保障水平，是滿足人民對美好生活向往的內在要求，更是社會主義本質的具體體現。而要不斷擴大覆蓋面并確保這一制度可持續發展，需要著重考慮如下政策取向：

始終堅持保障適度。保障不足將無法解決現實中的各種民生問題，而保障過度則會導致制度不可持續。

始終堅持共建共享，并以共建為共享之牢靠基石。福利權利要與責任分擔緊密結合，不能只講享受福利待遇而不盡繳費等義務，美好生活不能指望不盡責任的高福利制度來滿足，還需要依靠個人努力奮斗并盡到應盡責任。

真正形成多層次保障體系，讓社會保障責任得到更為合理的分擔。如果充分調動了市場主體與社會主體（如慈善組織）參與建設社保體系的積極性，還能夠繼續維護家庭保障的功能，則整個社會保障制度的物質基礎就會不斷壯大，制度不可持續的風險便會大幅度降低，因此，社保體系的建設需要全社會參與、各主體盡責。

妥善處理好社保與財政的關系。除了社會救助及其他直接面向困難群眾的制度安排，應當在社保制度與國家財政之間形成必要的隔離墻，如基本養老保險應當確立財政分擔的責任比例并穩定下來，醫療保險需要促使政府、用人單位與個人的責任分擔逐步走向均衡，社會救助需要有激發受助對象擺脫困境的內生動力，工傷與失業保險等制度安排需要增強積極預防的功能等。

賦予社保制度能夠與時俱進的自我調節功能。以養老保險為例，影響其發展的參數包括參保率、替代率、繳費率、繳費年限、退休年齡、政府分擔責任的比例以及可以部分替代其職能的其他制度安排等，如果這些參數處于長期僵化狀態，必然難以適應人口老齡化帶來的挑戰。因此，必須在制度設計時和發展過程中使之具有參數調節與結構調整的功能。

總之，社會保障覆蓋全民是這一制度的內在要求，更是國家堅定不移的發展目標，而保障適度、量力而行并始終貫徹責任合理分擔原則，是維護社保制度可持續發展并不斷促進社會公正的必要條件。在我國社會保障體系即將進入成熟、定型發展的新時期，需要以更加積極的姿態擴大社保覆蓋面，用更加有效的措施來推進整個社保體系的健康發展，但又必須瞻前顧后、堅持理性，在做好科學的頂層設計前提下，讓社保制度成為我國人民世代福祉的可靠保障。