【摘要】“半城鎮化”是我國農村人口向城市輸送的不完整狀態的呈現。解決農民工“半城鎮化”問題，需要加快戶籍制度改革、實施農民工市民化待遇政策以及提高農民工文化素質。
【關鍵詞】農民工 “半城鎮化” 市民化 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A
我國農民工“半城鎮化”問題日益突出
我國城鎮化進程取得明顯進步，根據國家統計局的數據，2012年我國城鎮化率超過50%，達到52.6%，但戶籍人口城鎮化率僅為38%左右。到2016年底，我國城鎮化率達到57.35%，其中有10個省份城鎮化率超60%，京津滬地區則超過80%，但戶籍人口城鎮化率僅為41.2%。戶籍人口城鎮化率的增長速度趕不上城鎮化率增長速度，說明我國農民工“半城鎮化”問題日益突出。城鎮化的核心在于人口城鎮化，即讓農民工落戶城鎮，成為城鎮居民的一分子。然而，越來越多的農民工在城鎮就業卻無法落戶城鎮，這必然會導致諸多社會問題的發生，如留守婦孺老弱問題、“民工潮”問題等。
所謂“半城鎮化”是指農民進城就業，實現了非農化，但身份仍是農民，無法享有和城鎮居民同等的權利和待遇。根據2016年國家統計局發布的2015年國民經濟數據顯示，2015年全國2.8億農民工中，本地農民工數量約為1.1億人，增長率為2.7%，外出農民工僅1.7億人，增長率為0.4%，本地農民工增長率達到外出農民工增長率的約7倍；2016年我國本地農民工增長率持續上升，升至3.4%，外出農民工增長率則下降為0.3%，本地農民工增長率是外出農民工增長率的11倍之多。長期以來，外出農民工的增長率一直落后于本地農民工增長率，但從2011年以來，兩者之間的差距一直保持在2倍左右，在2015—2016年出現如此大的差異，說明我國農民工存在明顯的就近城鎮化現象。所謂就近城鎮化，是指農業轉移人口在鄰近的小城鎮或城市實現城鎮化。農民工就近城鎮化現象與國家政策有著密切的關系，如得益于國家近年來的區域發展戰略和引導約1億人在中西部地區就近城鎮化等政策的出臺，使得原屬于農民工輸出地的中西部扭轉了局勢，促使農民工到周邊的小城鎮或城市就業。
農民工“半城鎮化”問題的成因
過去城鄉二元分割的戶籍制度是根本原因。我國戶籍制度早在1958年就已建立，戶籍制度包含著對勞動就業、醫療保障、義務教育等的具體規定。在過去的戶籍制度下，“農業戶口”與“城市戶口”之間存在著一些不平等，兩種不同的戶口成為不同利益分配的標簽。在農民工向城鎮輸送的過程中，農民工仍然保持著“農業戶口”的身份，戶籍限制使得農民工被排擠在城市社會保障體系外，各種就業、安置（保障性住房）、醫療、教育等公共服務利益處于不穩定的狀態。戶籍制度成為農民工流動人口在城市久居意愿的阻礙，最終導致農民工“半城鎮化”問題日益突出。
城市傾向的公共政策是本質原因。隨著農民工向城鎮進軍，尤其是隨著農民工向大城市靠攏，大城市人口膨脹、人均土地占有面積減少問題日益凸顯，在此背景之下，我國一些城市開始出臺地方性規章，通過提高農民工就業成本來限制外來農民工過度向城市靠攏。比如一些發達地區和大城市為保障本地居民就業，借助行政手段限制外來農民工行業及工種選擇，這種從城市自身利益出發單方面制定的政策性壁壘，直接導致農民工與當地市民工資差距的擴大。加上如今城市住房開銷日益提高，農民工在城鎮務工所賺取的工資難以承擔城鎮高昂的住房費用，也就限制了農民工家屬的整體遷移，年輕勞動力在城鎮務工，老者及婦孺只能留守農村。即便當下許多城市都放寬了農民工落戶條件，但是城市傾向的公共政策依然無法減輕農民工在城鎮落戶的負擔，本質上仍無法避免農民工“半城鎮化”問題的出現，在城鎮就業和生活的農民工仍然無法享有與城市居民同等的社會福利、社會保障及公共服務。
農民工文化素質不高是核心原因。農民工由于接受教育時間較短，與城市居民相比，其文化素質明顯不高，這使得進城農民工難以適應城市現代化發展，直接導致農民工職業發展空間受到制約，缺乏城市居民具有的競爭力，只能從事繁重的體力勞動和對文化水平要求較低的低層工作，工資來源相對不穩定、收入相對較少，從而也就缺乏在城市購買商品房和落戶的資本。專業技術人員、一般管理階層以及自雇傭者和農民工間存在較大的鴻溝，直接體現為腦力勞動者與體力勞動者間存在的封閉性。在城市機制的發展之下，兩種相對模式的重組或階層結構的更替并沒有形成。相反的，農民工只是作為一種生硬的外來者被嵌入城鎮社會，固化的社會結構使得外來農民工在實現現代化和向市民轉變過程中，不僅沒有得到幫助反而受到阻礙。這些快速流向城鎮的農民工，因文化素質較低，最終難以適應城市現代化的文化模式。
應對農民工“半城鎮化”問題的對策
加快戶籍制度改革。解決“半城鎮化”問題最根本的措施就在于加快戶籍制度、住房保障、社會保險等的改革，讓農民工真正落戶和融入城鎮，使“半城鎮化”真正變成城鎮化。對此，地方政府需結合不同地區人口流動的特點區別對待。外來人口較多的發達地區，應以緩解城市人口壓力為重點，將戶籍與福利脫鉤，即落戶城鎮的農民工所享有的福利待遇應與本地城鎮居民有所差別；對于外來人口較少的中小城鎮，則應以吸收外來優秀農民工為重點，放寬落戶條件和為落戶農民工配備安置房等，將落戶農民工納入城市最低生活保障范圍內，為落戶農民工提供與城鎮居民同等的社會保險福利。這樣不僅能改善農民工“半城鎮化”問題，而且還能引導落戶城鎮的農民工人口合理流動和科學分布。
給予農民工市民化待遇。城鎮化的本質在于農民工市民化，所以農民工“半城鎮化”問題的最好應對措施便是實施農民工市民化待遇政策，讓農民工市民化，享受城鎮居民的各種公共服務。不過，也不應盲目推進該政策，農民工市民化待遇政策的推進，需要擇優選擇對象。戶籍制度方面，當前國內一些地區已經率先為農民工開放戶籍，比如實行積分制等，選擇高積分的優秀農民工（工資較高、收入穩定的農民工）落戶城市，此舉值得其他城鎮效仿。義務教育方面，地方政府應加大力度為農民工子女提供教育便利，比如改善落戶城鎮的外來農民工子女接受義務教育的條件，并為其制定異地高考政策等，此類政策應對農民工全面開放。住房權益方面，地方政府可通過兩種方式為外來農民工提供更好的公共服務：一方面，在就近流動和就業情況下，可利用現有的農村住宅，在農村為農民修繕或者建造新的住房；另一方面，可設計“宅基地換房”等農村資產置換為城鎮住房的機制，實現農民工“帶資進城”或“帶指標進城”，使農民工在城市擁有政府為其配備的安置房及城鎮居民戶口。
提高農民工文化素質。農民工文化素質的提高是其融入城鎮的要素之一。首先，政府需加大對農村教育的投入，包括農村教育基礎設施、師資力量等，全面提高農民工文化素質。具體可在農村開設夜校，鼓勵農民工上學，讓農民工認識到知識的提升是轉變勞作方式以及擴大職業發展空間的重要方式，使農民工自覺投入到提升文化素質的浪潮中。其次，對想進城落戶的農民工，要積極加以培養，提高其專業技能、道德素質、文化涵養，縮小農民工與城鎮居民間的文化差距，消除農民工與城鎮居民間的鴻溝。
（作者為山東大學講師）
【參考文獻】
①蔡若愚：《就近就地城鎮化興起：實現市民化待遇的另一種解決方案》，《中國經濟導報》，2016年2月20日。
②薛雙、杜春德：《解決我國“半城鎮化”問題的對策建議》，《赤子》，2013年第9期。
責編/楊鵬峰 孫渴（見習） 美編/于珊
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