【摘要】超齡農民工路在何方的問題，從根本上講是我們應當如何設計中國城鄉的社會保障制度，以應對“未富先老”背景下中國人口老齡化挑戰的問題。無論是對于超齡農民工還是未來即將超齡的第二代農民工，當前中國的制度需要保留農民工的選擇空間，需要對農民工采取友好善意的制度。另外，除了城市以外，農民工的選擇空間還包括農村。對農民工友好的農村制度，核心是允許農民進城，同時允許農民工返鄉。允許農民工返鄉的意思是要限制資本下鄉。

【關鍵詞】超齡農民工  養老  就業     【中圖分類號】F323.6    【文獻標識碼】A

2022年3月18日，《工人日報》刊發文章《多地發布建筑業清退令，超齡農民工路在何方？》，關于超齡農民工的建筑業“清退令”很快就成為一個持續性的熱點話題。普遍情況下，超齡農民工會在農村參加城鄉居民基本養老保險，且絕大多數農民工只按最低檔繳納個人養老保險，至60歲后可以獲得每月一百多元養老金，這一養老金水平可能很難養老。

實際上，無論是否超齡，農民工都有一個路在何方的問題。總體來講，大多數農民工并未參加城鎮職工基本養老保險，無法獲得城鎮職工標準的退休金，而是參加城鄉居民基本養老保險，即使按最高檔繳費，60周歲之后發放的養老金每月也不足1000元，這個保障水平不足以讓農民工在城鎮獲得體面養老。根據《2021年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2021年末全國參加城鎮職工基本養老保險中參保離退休人員13157萬人，全年城鎮職工基本養老保險基金支出56481億元；2021年末城鄉居民基本養老保險中實際領取待遇人數16213萬人，全年城鄉居民基本養老保險基金支出3715億元。也就是說，如果將城鄉居民基本養老保險平均發放水平提高到城鎮職工基本養老保險的水平，則每年要支付的社?；饘⒊^10萬億元，即要占到全國財政收入的一半以上。如果要將全國財政收入的一半用于養老，中國就可能會落入“未富先老”陷阱。因此，超齡農民工路在何方的問題，從根本上講并非“清退令”的問題，而是我們應當如何設計中國城鄉的社會保障制度，以應對“未富先老”背景下中國人口老齡化挑戰的問題。

多地出臺政策清退從事建筑行業超齡農民工的邏輯

截至2022年3月，全國已有多個地區發文進一步規范建筑企業用工年齡管理，上海、天津、廣東深圳、江蘇泰州、江西南昌、湖北荊州等地均作出此項要求。早在2019年，上海市住建委、市人社局和市總工會共同發文，明確規定：禁止60周歲以上男性及50周歲以上女性進入施工現場從事建筑施工作業。2021年5月，上海市再次重申這一要求。之所以各地會出臺限制從事建筑業農民工年齡的規定，與建筑工地是超齡農民工安全事故高發易發區域有關。隨著年齡的增長，農民工精力、體力、反應能力都會下降，建筑工地已成為超齡農民工安全事故高發地。“清退令”規范建筑行業管理，對于減少安全事故，保障超齡農民工生命安全是有好處的。

全國各地出臺建筑業“清退令”的初衷是出于安全考量，為了減少安全事故，尤其是為了降低惡性安全事故的發生率。根據規定，發生安全事故后要追責，因此，從地方政府管理的角度，清退超齡農民工，降低建筑工地傷亡事故率，直接關系地方政府利益。地方政府有很強的出臺建筑業“清退令”的動力。

僅從建筑工地來講，作業危險程度實際上是不同的，超齡農民工高空作業尤其容易出現安全隱患。若要精準治理，建筑業“清退令”的重點就應當是限制超齡農民工進入到高危建筑崗位工作。實際上，有的地方政府為了管理的便利，往往禁止超齡農民工從事任何建筑施工作業，甚至有的地方出現禁止超齡農民工進入工地的規定?？梢灶A期的是，有的地方政府可能會進一步將“清退令”從建筑行業向其他存在作業風險的領域延伸。因此，超齡農民工就可能會失去更多就業機會。

從建筑企業來講，當前大部分年輕人不愿意進入建筑工地，建筑工地工人主要出生于20世紀60年代和70年代?！?021年農民工監測調查報告》公布的數據顯示，2021年全國農民工總量2.9251億人，50歲以上農民工所占比重為27.3%，農民工平均年齡為41.7歲，而建筑業工人平均年齡遠超平均值。一方面，建筑業“清退令”可能會讓一些建筑企業無工可用，未來建筑工地工人缺口可能更大。另一方面，超齡農民工出現事故的風險相對較高，且保險公司也不愿意為超齡農民工承保，一旦發生事故，企業要承擔比較大的責任。同時，在地方政府出臺建筑業“清退令”的背景下，行業監管力度、處罰力度不斷加大，一旦發生安全事故，并且事故中有超齡農民工，地方政府就可能會重罰出現事故的建筑企業。因此，正規建筑企業都會避免招錄超齡農民工。

從超齡農民工角度來講，由于長期工作于建筑行業，突然間被限制進入建筑工地，相當于失業，農民工的利益受到損害。很多超齡農民工為了獲得就業，就不得不進入非正規建筑市場，或不得不從嚴格執行“清退令”的一線、二線城市轉向三線、四線城市的建筑工地。結果，建筑業“清退令”名義上是要保障超齡農民工的利益，減少他們發生意外事故的可能，實際上卻是讓他們喪失了選擇機會。超齡農民工成為建筑業“清退令”的直接受害人。

超齡農民工為什么要打工

建筑業“清退令”的對象是超齡農民工，而所謂“超齡”實際上并無法律依據，即沒有法律規定超過60周歲的男性和超過50周歲的女性就不能再工作。多地建筑業“清退令”，比如，上海市“依據《中華人民共和國勞動法》《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》等法律法規，結合建筑施工作業‘高空、高危、高風險、重體力、技術要求高’的崗位特征”，進一步規范建筑施工企業施工現場用工年齡管理有關要求。又如，天津市要求“應當嚴格執行國家關于法定退休年齡的規定”。

實際上沒有任何一部國家層面的法律和法規禁止超過一定年齡農民工工作的規定?！秶鴦赵宏P于工人退休、退職的暫行辦法》第一條規定，“全民所有制企業、事業單位和黨政機關、群眾團體的工人”符合“男年滿六十周歲，女年滿五十周歲，連任工齡滿十年的”應該退休。這里面有一層意思是退休、退職后，可以領取退休金。

然而問題是，第一，建筑業“清退令”禁止超齡農民工從事建筑業，卻沒有為農民工辦退休、退職手續，沒有發放城鎮職工標準的退休金。事實上，《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》的對象并不包括農民工。第二，即使男年滿六十周歲或女年滿五十周歲，超齡農民工也可以與建筑施工企業簽訂合同，正如退休人員也可以再簽合同一樣。農民工沒有城鎮職工標準的退休金，因此，禁止超齡農民工進入建筑行業，在一定程度上是對農民工利益的實質性損害。

那么，為什么超齡農民工還愿意打工？大體來講，原因大概有三個：第一，趁自己還能勞動，多為自己攢養老錢。因為大部分農村居民養老金每月僅一百多元，養老保障顯然不夠，超齡農民工就要趁有勞動能力時多掙錢，以備將來不時之需。第二，希望為子女多掙錢。超齡農民工的子女也多在城市務工，且往往在城市買房，超齡農民工就希望多掙錢，減輕子女進城壓力。一直以來，中國農村都是由子女贍養父母，贍養父母是子女法定義務。不過當前農村子女贍養父母存在兩個問題：一是農民正在進城，農村年輕人大部分都已進城，而超齡農民工大多數要返回農村，于是出現家庭養老中子代與父代分離的情況，導致子女贍養父母不如過去便利，也就遠不如過去可靠；二是以往進城務工的農民工，將城市務工收入帶回農村，現在年輕農民工將務工收入主要用于在城市買房，并且往往需要父母的經濟支持。因此，作為父母的超齡農民工就有強烈的在外繼續打拼掙錢的愿望。第三，超齡農民工務工還有證明自身價值的原因。從心理上講，農民工不愿退出社會主流勞動群體。

因此，超齡農民工希望延遲退出勞動者隊伍的時間，延遲返回農村的時間，延遲進入養老階段的時間。雖然不同農民工的想法有差異，但是應該讓農民工自己選擇。給不給超齡農民工選擇權，及給予多大選擇權，這會影響超齡農民工的福利水平。

超齡農民工以什么樣的方式養老

農民工總要退出勞動階段，進入養老階段。誰為超齡農民工養老就成了一個問題。目前絕大多數農民工沒有參加城鎮職工基本養老保險，而是加入了水平比較低的城鄉居民基本養老保險，可能很難為農村老年人提供養老保障。

當前農村主要靠家庭養老，包括自養和子女贍養。雖然農村養老中也存在生活不能自理的高齡老年人養老難題，但總體來講，農村養老問題不是很大，或超齡農民工養老問題不是很大，其中原因就在于當前體制為農民工及其家庭提供了一個相互銜接的自主選擇空間。農民工在力所能及時，會盡可能延長在城市務工時間；當不能在城市務工時，他們可以選擇返回農村務農，務農收入足以維持生活開支；只有當喪失生活自理能力時，子女就需要花費較多時間來照料父母，老年人自己的養老積蓄也派上用場。

另外，也存在子女對喪失生活自理能力的父母照料不夠及時不夠精細的情況，有的老年人也不愿長期拖累子女，出現了養老悲劇?，F在的問題是，因為城市化和農民家庭的分離，以子女贍養為基礎的農村家庭養老確實比過去更加困難。這種養老方式是以農民只要能勞動就繼續勞動為前提的，也是以各種體制向農民開放為前提的，比如，城市務工機會向農民開放，農村土地仍然向返鄉農民工開放（農民工返鄉后可以要回承包地自種），以及農民工在農村仍然有自己的住宅，等等。

與以上養老思路不同的第二種思路，是讓農民工參加城鎮職工基本養老保險，獲得城鎮職工標準的退休金。既然“清退令”將農民工退出建筑行業的年齡限制在男六十周歲和女五十周歲以上，在農民工超齡后不再勞動而獲得城鎮職工標準的退休金，就成為必然選擇。實際上，當前，按照《中華人民共和國勞動法》，國家是強制要求農民工加入到社會保障體系中。他們的社會保險基金同樣由三部分構成：一是農民工自己所繳部分，二是企業負擔部分，三是國家負擔部分，三個部分積累起來作為社會保險基金，當農民工60周歲后再發放用于養老。截至2020年6月底，全國有6375萬農民工參加企業職工養老保險，2020年全國農民工總量為28560萬人。國家負擔部分也存在國家能否負擔得起的問題。農民工未來的養老收入來自自己、企業和國家現在的積蓄。未來收入越高，當下積蓄就要越多。如果按城鎮職工養老保障水平，由國家向農民、農民工發放養老金，國家財政每年可能要多支出7萬多億元，相當于國家財政每年三分之一以上。這顯然不符合中國當前國情。

按第二種思路解決農民工的養老問題，農民工就可以獲得城鎮職工標準的退休金，從理論上也可以讓農民工退出自己的承包地經營權（因為退休了）。而如果目前中國發展階段還無法建立完善的惠及全體的社會保障體系，城鄉居民基本養老保險仍然無法與城鎮職工基本養老保險并軌，且在大多數農民工沒有參加城鎮職工基本養老保險的情況下，幾乎唯一的應對農民工養老的主導辦法，就是以返鄉為基礎的養老。這種養老方式主要依靠農戶家庭和農業農村，同時要有一個前提，就是盡可能將各種城鄉就業獲利機會向農民開放，讓農民依據自身實際情況進行理性選擇。

建立“保護型城鄉二元體制”，為農民工提供在城鄉之間自由返鄉的彈性空間

當前農民進城不僅表現為農民進城務工經商，而且表現為農民在城市買房。調研中發現，農民工主要是在家鄉的縣城買房。但是在縣城買房的進城農民家庭往往是“一家三制”：年輕人到收入比較高的沿海地區和大中城市務工，超齡退出行業的農民工返鄉種地，家庭中的兒童則在母親或老人陪讀下在縣城上學。

當前有的城市清退超齡農民工，第一代農民工正陸續返回農村，建筑工地的城市務工主力是第二代農民工，第二代農民工現在仍處壯年，40歲左右，不過將來也會到被清退的年齡。最重要的是大部分第二代農民工仍然沒有參加城鎮職工基本養老保險。一旦到了被清退年齡，他們的出路在哪？毫無疑問，第二代農民工有比第一代農民工更多的選擇。第二代農民工中有更多人參加了城鎮職工基本養老保險，一部分已在縣城購房，不少人有一技之長，而且隨著國家財政能力的逐漸增強，以及縣城提供越來越多較高收入的就業機會，從而為進城農民家庭提供更多在城市體面生活的可能。不過，至少有相當一部分第二代農民工還要返回農村。換句話說，只要保留了第二代農民工返鄉的通道，第二代農民工就并非不得不要有城鎮職工標準的退休金，他們可以依據自身進行選擇。國家也因此沒有巨大的社會保障壓力，以及中國也就有了應對“未富先老”困難的辦法。

從目前情況來看，政府要在城市為農民工創造更多機會，讓城市變得對農民工更友好，讓農民工可以依據自身的狀況和資源，自行判斷是否繼續留在城市，以及留多久，由農民工自行決定是否返回農村養老。既然當前國家還沒有經濟實力為所有進城農民工提供如城鎮職工一樣的退休保障，當前中國的制度就需要保留農民工的選擇空間，就需要有對農民工友好善意的制度，就需要具有彈性的制度，而不能簡單地為了管理方便，為了防止意外，以及以保護農民工生命安全為理由，實行對超齡農民工不友好的制度，將超齡農民工拒在城市這個最重要的就業獲利市場之外。從這個意義上看，當前一些地方的建筑業“清退令”可能是值得商榷的。

除了城市，農民工的選擇空間還包括農村。對農民工友好的農村制度，核心是允許農民進城，同時允許農民工返鄉。允許農民工返鄉的意思是，在一定程度上要限制資本下鄉，因為資本下鄉就可能會擠占農村有限的機會與資源。部分農民工進城后，讓渡出農村獲利機會，這樣的獲利機會應當由缺少進城機會的留守農民獲得，而不能讓資本擠占了小農戶的生存空間。小農戶和老人農業對于農民家庭至關重要。一種允許農民進城，限制資本下鄉，以保留不愿或者不能留在城市的農民工返鄉退路的制度，可以稱之為“保護型城鄉二元體制”，正是這種體制給農民尤其是農民中的弱勢群體提供了選擇空間，農民因為有農村這一退路保底，就敢于在城市打拼。城市是創業的地方，是冒險的地方，是過好日子的希望；農村則是保障，是保底的地方，也是退養的地方。

“保護型城鄉二元結構”為實現社會主義現代化保駕護航，進而徹底解決農民工的養老保障難題

沒有脫離具體語境的制度。當前中國正處于跨越中等收入、奔向社會主義現代化的關鍵階段，正在這個關鍵階段，中國進入到老齡化社會。中等收入階段、城市化、老齡化社會，這幾組關鍵詞結合起來，形成了討論超齡農民工的具體語境。

當前，“未富先老”的現實很容易造成社會活力不足，從而影響社會主義現代化的順利實現。通過建立“保護型城鄉二元體制”，形成“保護型城鄉二元結構”。中國的獨特制度優勢是，“保護型城鄉二元結構”使中國可以將更多資源用于發展生產、創新科技。在某種意義上，正是借助農村和農業的保障與保底，中國不僅有一個現代化進程中的穩定器，而且具有一個防止陷入福利陷阱的蓄水池。

在未來一個時期，借助“保護型城鄉二元結構”的優勢，中國將主要資源集中于科技進步和產業升級，從而推動中國實現高度的現代化。一旦中國實現了高度現代化，也就必然實現鄉村振興，農民就不僅有土地的保障，而且有較高標準的養老保障。

未來中國實現社會主義現代化有兩種可能，第一種可能是順利實現高度現代化，跨過中等收入階段，中國就進入城鄉一體的階段，農民工普遍參加城鎮職工基本養老保險。第二種可能是中國在實現高度現代化的進程中有曲折，過程更加漫長，則農村就可以為中國高度現代化的實現提供強有力的支撐。借助“保護型城鄉二元結構”，使國家在“未富先老”的情況下，仍然可以將資源集中于推動科技進步，集中于沖破國際既得利益集團對中國的圍堵，最終實現社會主義現代化的戰略突圍。

當前，城鄉的制度安排應當更多考慮農民的利益，這不只是從道德角度改進，也遠非技術上積累，而應該在更根本層次上即戰略上，讓農民有更多自由選擇機會。對農民友好的制度與政策也必然會有助于社會主義現代化的實現。

（作者為武漢大學社會學院院長、教授、博導）

責編/謝帥 美編/王夢雅

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