由圖9可以看到，2015年部分副省級及以上城市的臭氧（O3）日最大8小時第90百分位濃度相較2014年有所減少，但是我們能看到僅有廈門在2015年低于標準值（100微克/立方米），大部分城市臭氧（O3）日最大8小時第90百分位濃度還是較高。而且相比可吸入顆粒物（PM10）和細顆粒物（PM2.5）的治理成效而言，臭氧治理還任重道遠。

空氣質量主要是通過副省級及以上城市空氣質量達到或好于二級標準的天數來衡量城市空氣治理成效的一個更具“可視性”的指標。我們看到，大部分副省級及以上城市空氣質量堪憂，僅有4成左右的城市空氣質量得分高于均值（79.46分）。其中廈門、深圳和廣州城市空氣質量得分排在前三。分析可知，這三個城市空氣質量較好首先是因為其具有一定的地理優勢，靠海且位于亞熱帶地區，森林植被相對茂密，綠化覆蓋率高，有效過濾了污染物。其次，深圳主要發展電子產業、廈門主要發展旅游業，而廣東大部分地區使用水電和核電，都從根源上有效抑制了污染物的產生和排放。但是還應注意的是，西安、杭州、長春、南京、哈爾濱、天津、成都、沈陽、武漢、北京和濟南空氣質量得分均低于均值（79.46分）（見圖10），尤其是濟南，下一步如何采取治理措施積極改善空氣質量尤為重要。

綠化能力

該項指標主要是用城市綠地覆蓋率以及人均公園綠地面積來衡量副省級及以上城市環境質量及居民生活福利水平的重要指標之一。綠化能力越強，就意味著這個城市的“肺活量”越大，抵消污染的能力也越強。

在城市建成區綠化覆蓋率上，整體來看，部分城市在建成區綠化覆蓋率上成得分較高，但仍有超5成城市得分均低于均值（78.83分）。北京、深圳和大連城市建成區綠化覆蓋率得分排在前三位，尤其是排名第一位的北京，為打造和諧宜居之都，近年來加大了城市生態環境建設。至2014年底，北京市林地總面積已達約100萬公頃，城市綠地面積約達8萬公頃，濕地面積超過5萬公頃。此外為有效抑制城市建設“攤大餅”式發展，為給城市“增綠”，北京還積極建設綠化隔離帶，通過綜合方式新增城市綠地。此外，北京還實施了平原地區百萬畝造林計劃，旨在積極建設集中連片的城市森林。同時我們也看到，杭州、重慶、濟南、成都、青島、長春、上海、寧波、哈爾濱和天津得分還遠低于均值（78.83分）（見圖11），尤其是天津，下一步應積極提高城市建成區綠化覆蓋率，改善城市綠化狀況。

在人均公園綠地面積上，整體來看，僅有少部分城市在人均公園綠地面積上得分較高，超7成城市得分低于均值（66.27分）。深圳、廣州和北京分別位于人均公園綠地面積的前三位，尤其是排在第一位的深圳，2015年深圳城管局大力開展“美麗深圳”綠化提升行動，實施綠道網建設、生態景觀林帶、生態復綠、立體綠化、特色公園建設等行動計劃，推進園林綠化生態化、精細化、人文化、均衡化發展，深圳市園林綠化水平再上新臺階，各項園林綠化指標繼續保持國內領先地位。同時我們也看到，上海、杭州、沈陽、天津、武漢、長春、重慶、成都、大連、青島、西安、濟南、哈爾濱和寧波得分均低于均值（66.27分）（見圖12），尤其是寧波，下一步應積極提高人均公園綠地面積，打造舒適的人居環境。

我國生態治理的現狀總結

大氣污染治理

2013年初開始遍布全國的霧霾天氣，使全社會深切認識到我國空氣污染問題的嚴重性。2014年，我國從修訂法律、開展執法檢查、制定《大氣污染防治行動計劃》配套文件、加強信息公開和公眾參與、建立環境資源審判庭等方面開展工作，形成立法、行政和司法三部門合力推進大氣污染治理、改善空氣質量，多方面促進公眾健康權益保障的工作格局。但是，目前我國大氣污染治理所取得的工作成效與人民群眾改善空氣質量的要求還有一定的差距。對于以霧霾為代表的空氣污染，雖然從環保部門公布的數據看，今年同期空氣質量優良天數較前兩年有所提高，但是根據近年一系列有關公眾“最關注哪些問題”的心態調查結果顯示，公眾對空氣污染治理成效的認可度并沒有發生太大的改變。從這些調查中可以看出，公眾更關心與霧霾有關的問題，同時也認為政府在霧霾防治上取得的成果還未達到自己的預期。對于霧霾的治理，不僅僅是技術上、政策上的改變，也需要宣傳、輿論上的應對，除非取得極其顯著的效果，不然民眾很難產生認知上的轉變。

近年來，我國大氣環境氧化性逐年升高，區域臭氧（O3）污染呈加劇態勢，已成為繼PM2.5后困擾城市空氣質量改善和達標管理的又一種重要二次污染物。特別是繼2012年新《環境空氣質量標準》頒布后，在全國大范圍開展O3監測后，結果顯示，很多城市存在O3超標問題。進入2017年以來，公眾對臭氧污染的關注度也出現升溫之勢。這對城市的空氣治理能力提出了更高的要求。

水環境治理

2017年上半年水環境治理產業的成績單表明，我國治水市場保持上揚發展態勢，爆發拐點態勢趨于明顯。但是僅從數據可得性的角度來看，政府自身的相關治理數據發布和更新遠遠落后于水環境治理需求，但總體形勢還是積極向上的。公開數據顯示，包括城市黑臭水體治理、海綿城市建設、農村污水處理、水生態環境修復在內的水環境治理開始呈現出回暖態勢。而這一利好信號的釋放，源自此前召開的第十五屆水業戰略論壇期間，環保部環境規劃院相關負責人做出的利好預測。

在水環境治理新常態下，PPP模式最引業界矚目。據《21世紀經濟報道》，截至2017年1月，在超過2000個環保類項目中，涉水項目（即污水處理、水利、供排水、水環境綜合治理等）占比超過80%。這主要由于治水產業投資規模較大，需要更高的投資，傳統環保企業難以覆蓋水生態綜合修復產業鏈。也正基于此，旨在打破“找錢荒”的PPP模式成為水務新寵。深度整合也是污水處理PPP模式持續升溫的因素之一。隨著水環境治理產業迎來日漸擴容的投資客，白熱化的競爭態勢也倒逼了治水的品牌價值。在此期間，眾多明星企業競相延伸產業脈絡，合并整合上市企業核心競爭力，以承攬規模更大、覆蓋更廣、治理更精的PPP項目，實現“大”環保發展平臺戰略。但事實上，污水處理PPP模式利好不僅于此。四部委日前印發的《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》明確指出，在污水、垃圾處理領域引入市場機制，推進PPP模式應用。而在污水處理PPP模式變成首個從鼓勵到強制的環保類項目時，以第三方治理、市場化驅動為代表的水環境治理新常態也正醞釀出新的產業生態。

垃圾治理

垃圾治理作為城市治理的主要內容，同時也是城市生態治理的主要標示，理應適應城市治理新常態的發展規律，調整垃圾治理新常態，握緊公眾的“公益之手”、政府的“有形之手”和市場的“無形之手”，提升垃圾治理社會化水平，實現全程、綜合、多元和依法治理。垃圾治理需要政府引導，廣泛吸收各利益相關方參與，強化政府、社會公眾及社會各利益相關方之間的互相依賴性和互動性，需要政府與社會公眾共治，共同維護與完善垃圾治理的市場機制，成為市場這張“臉”上的兩只眼睛。

其他污染治理

除了大氣污染治理、水環境治理以及垃圾治理之外，公眾對噪音污染的關注以及對噪音污染的治理需求也對城市環境治理能力提出了更高的要求。環保部發布《中國環境噪聲污染防治報告（2016）》顯示，全國1/4城市聲監測夜間不達標，這意味著全國有1/4城市睡在噪音里。據《2017年中國環境噪聲污染防治報告》顯示，在各類環境噪音的投訴中，商業、鄰里、廣場舞等其他類噪聲投訴占社會生活類噪聲投訴的55.4%。治理噪音污染，相關部門和公眾都應該行動起來，盡快解決取證難、多頭交叉管理等問題，明確監督執法的主體和責任。同時，在科技強國的時代，我們更要利用科技的力量，從聲音源頭上尋找解決方案。

測評中可能產生的誤差及其他說明

數據可得性帶來的限制。需要特別指出的是，在指標數據選取方面，主要是以數據的可獲取性為導向的，這在一定程度上限制了指標數據對于指標的準確反映程度，因此測評結果與各城市的實際治理水平存在略微偏差在所難免。另一方面，基于統計數據的治理能力測評并不能完全反映出現實問題和影響治理能力的所有要素。我們更希望通過數據測評這一技術手段，發現一些可能影響治理能力的點與面之間的盲區，從而為研究和實現國家、地方治理體系和治理能力的現代化“破”出更多主題。也正因此，我們在這里重點采用城市數據對19個副省級及以上城市的治理能力進行了測評和比較分析，在此基礎上簡要地提出了有針對性的對策建議。

更為深入的實地調研有助于對測評結果進行補充和修正。除了數據的可得性會給指標體系的構建和指標數據的選擇帶來限制之外，對于現實中處于不同發展階段的不同城市，有其各自的發展特色、發展重點和難點，因此評價各城市治理能力的指標體系應盡量避免千篇一律。若就相關問題廣泛開展實地調研，不僅有利于準確把握各城市所處的實際發展階段，而且有助于根據各城市的發展重點，針對不同城市設計不同的指標權重，進而對測評的結果進行修正和補充。

如若可以獲取到更為詳實的各城市經濟社會發展數據，將能夠在構建各城市治理能力影響因素的計量模型及其他統計分析模型之基礎上，從實證的層面更深一層地探索究竟還有哪些經濟社會發展方面的因素，會促進或限制城市生態治理能力的提升。

【執筆：人民智庫研究員 趙紫燕】