理論模型：城市環境治理狀況評價體系。

核心指標：水污染治理能力、垃圾處理能力、大氣污染治理能力、綠化能力。

測評范圍： 全國19個城市（15個副省級城市以及4個直轄市）。

測評方法： 功效函數轉換法。

數據來源：《中國城市統計年鑒2016》、19個副省級及以上城市2015年國民經濟和社會發展統計公報等。

主要發現：

·對城市霧霾的治理，不僅需要從技術上、政策上作出改變，還需要宣傳、輿論上的應對。我國大氣環境氧化性逐年升高，區域臭氧（O3）污染呈現出逐年加劇的趨勢。只有各城市在環境治理的各方面都繼續保持高效的產出并取得顯著的成果，才能促使民眾對城市大氣治理能力的認同度產生認知上的轉變。

·很大程度上，城市的建成區綠化水平主要受該城市的經濟社會發展水平影響，北、上、廣、深等一線城市不僅在建成區綠化率上水平較高，人均公園擁有率也處于較高水平。而且，建成區綠化水平與該城市的地理自然環境密切相關。此外，還需要指出的是，當地公眾對該城市的認同度和投入度也是影響建成區綠化水平的重要變量，例如有城市雖然經濟發展水平各項指標很高，自然地理環境也不錯，但是綠化水平卻排名較靠后，這可能與公眾自身對相關環境產業和項目的投資缺乏重視密切相關。

·僅從數據可得性的角度分析，各個城市在垃圾處理以及噪音污染等相關數據的披露和更新上還有很大的提升空間。而水資源環境治理可能是政府投入最大、相關產業發展速度最快、發展前景最清晰且公眾滿意水平程度較高的方面。在水資源環境治理方面績效表現不錯的城市，恰恰也是經濟社會發展活力比較高的城市。

經歷了改革開放以來近40年的高速增長，我國經濟進入新常態，與此前更多地以追求經濟增長速度為目的相比，當前我國在追求經濟總量不斷攀升的同時，也更加重視經濟增長的健康程度與水平。與此同時，隨著近年來經濟水平的進一步提升以及資源環境承載壓力的日益顯化，公眾對綠色發展也有著很高的訴求與期待，公眾更加期待綠水青山得以重現。為保障經濟社會持續健康發展，必須擺脫傳統的“粗放式”模式，必須堅持新的發展理念。黨的十八大以來，習近平總書記站在中國特色社會主義事業 “五位一體” 總布局的戰略高度上，對生態文明建設提出了一系列的新思想、新觀點和新論斷，形成了當代中國的社會主義生態文明建設體系。

十八屆五中全會中，習近平總書記在談 “十三五” 五大發展理念時，提出綠色發展，并在會議中明確地提出了堅持綠色發展、堅持可持續發展，堅定地走一條生產發展、生活富裕和生態良好的文明發展道路，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全做出新貢獻。習近平總書記指出：“現在的發展不僅僅是為了解決溫飽，不能光追求速度，不能盲目發展，污染環境，給后人留下沉重負擔。”要求任何經濟行為都必須以保護環境和生態健康為基本前提，任何經濟活動不僅不能以犧牲環境為代價，而且要有利于環境的保護和生態的健康。習近平總書記強調：“經濟發展、GDP數字的加大，不是我們追求的全部，我們還要注重社會進步、文明興盛的指標，特別是人文指標、資源指標、環境指標；我們不僅要為今天的發展努力，更要對明天的發展負責，為今后的發展提供良好的基礎和可以永續利用的資源和環境。”

為客觀分析和比較治理能力，應選取兼具代表性和可得性的數據指標，并通過定量分析，準確、科學地測量治理能力所涉及的各個指標。為實現這一目的，我們需要吸收國內外已有研究成果和相關理論，更需要充分考慮當前我國城市的實際發展階段。在構建治理能力測評理論模型過程中，我們主要遵循了全面性、系統性、敏感性、可比性、可操作性和動態性六個基本原則。以用最適宜的指標來客觀評價治理能力為導向，以我國城市目前所處的發展階段和經濟社會發展實際為前提，以五大發展理念為指導，在借鑒環境治理理論、馬克思主義生產力理論等基本理論基礎上，選取水污染治理能力、垃圾處理能力、大氣污染治理能力和綠化能力四個方面作為重點考察內容，其中共涵蓋8個二級指標，分別是污水治理能力、生活垃圾處理能力、工業垃圾處理能力、顆粒治理能力、臭氧治理能力、空氣質量、城市建成區綠化覆蓋率和人均綠地面積（見圖1）。

測評結果

水污染治理能力

該項指標主要考察的是副省級及以上城市在面對人口快速增長、城市污水排放量增加的情況下，有效解決水體污染問題的治理能力。隨著中國經濟和社會的發展，快速的城市化導致城市用水需求不斷增長。一方面，進一步加劇了城市地區的水資源短缺，另一方面，大量的未經處理的廢水和污染物導致環境惡化。研究表明，2015年之前的十年間，我國工業、城市的廢水排放總量整體呈增長趨勢，且根據國家環境保護部統計，2005-2015年期間，全國廢水排放總量保持較快增長趨勢，復合增長率約達到4%，生活污水排放量占廢水排放總量的比重亦呈現逐年增高趨勢。水作為生命之源，如何使有限的水資源得到更好的管理，是城市實現有效環境治理的關鍵所在。通過對分項指標進行分析，我們可以看到：

整體來看，大多數城市在污水治理上成效良好，六成以上的城市得分高于均值。其中，天津、深圳、青島分別位列污水治理能力排名的前三位，尤其是排名第一位的天津，一直以來對污水治理比較重視。2013年9月，天津正式啟動了“美麗天津•一號工程”工程，同時其在污染防治方面也出臺了相關條例和配套方法，讓衡量環境達標與否有據可循。比如2014年3月就工業廢水問題出臺了《天津市人民政府辦公廳關于嚴格工業企業廢水未經集中處理直接排放的通知》，旨在實現無工業廢水排放、工業廢水集中處理或工業廢水排放達到受納水域的功能區水質標準等目標。同時，天津還加大了環境監督執法力度，不僅開展了多類專項執法檢查，還對破壞環境的行為嚴加懲治，尤其對污水處理廠污水處理每個環節是否規范操作、排放水質是否真正達標、有無違規偷排私排、污泥是否規范化處理等都實現嚴格監控管理。同時，我們也看到，上海、哈爾濱、長春、北京、寧波和南京得分均低于均值（89.74分），尤其是南京，在污水治理上還需要加大管控力度。

垃圾處理能力

該項指標主要考察副省級及以上城市在面對人口相對聚集、垃圾的產量猛增的情況下，處理好生活垃圾和工業垃圾的排放問題的治理能力。有研究表明，中國有2/3的城市處于垃圾包圍之中，1/4的城市沒有垃圾填埋堆放場地。如果無法有效處理垃圾問題，一方面會造成生態環境的極大破壞，侵占大量土地，污染土壤、空氣和水體，另一方面容易滋生蚊蠅傳染疾病，對居民的身體健康造成巨大影響。垃圾的有效處理有利于為居民創造良好的生活和勞動環境，對我國長遠經濟發展有著重要的意義和影響。通過對分項指標進行分析，我們可以看到：

在生活垃圾的處理能力上，整體來看，19個副省級及以上城市中大多數城市在生活垃圾的處理上成效明顯，七成以上的城市得分高于均值，且六成以上的城市生活垃圾處理率達100%。同時我們也看到，天津、重慶、西安、廣州和哈爾濱得分均低于均值（95.26分），尤其是哈爾濱得分最低（見圖3）。相關資料顯示，哈爾濱在生活垃圾處理上方法較為簡易，其中大部分垃圾被填埋，小部分用于發電，存在垃圾處理場運營不景氣、垃圾處理能力不足、相關配套設施不夠健全等問題。為此，對于哈爾濱而言，如何加快實現生活垃圾的全程管理和資源化進程，從而實現城市的可持續發展勢在必行。

在工業垃圾的處理能力上，整體來看，大多數城市在生活垃圾的處理上成效明顯，六成以上的城市得分高于均值。深圳、哈爾濱和濟南分別位列工業垃圾處理能力的前三位。深圳的工業垃圾處理能力較高，一方面因為該市以電子產業為主，幾乎沒有重工業，從根源上有效抑制了工業垃圾的產生和排放，另一方面由于土地面積小，不可能實現大規模的填埋，所以一直以來深圳對于垃圾處理問題十分重視，不僅在垃圾處理上運用國際先進的技術和設備，加大處理量，還同時深入推進垃圾分類和源頭解決方案。同時我們也看到，沈陽、西安、南京、杭州、重慶、北京和大連得分均低于均值（86.14分）（見圖4）。對于得分最低的大連，如何加快循環型社會建設進程，實現工業廢物和危險廢棄物等固體廢物的資源化利用和無害化處理，是下一步城市治理需要思考的關鍵所在。

大氣污染治理能力

該項指標主要考察的是副省級及以上城市在面對工業化高速發展，城市人口密集，機動車輛過多的情況下，有效處理空氣污染問題的治理能力。研究表明，空氣污染作為危及城市居民呼吸道健康的頭號殺手，現已成為世界各國的主要環境治理對象。污染源主要是工業廢氣、汽車尾氣和生活燃料排放煙塵等。大氣污染相比其他污染而言，流動性較強，不僅會造成源頭污染還會跨空間擴散，危害極大。通過對分項指標進行分析，我們可以看到：

在顆粒的治理能力中，顆粒主要指可吸入顆粒物（PM10）和細顆粒物（PM2.5）。整體來看，大部分城市在顆粒治理能力上還有較大的提升空間，僅有不到一半城市得分高于均值（76.60分）（見圖5）。南京、西安和廈門分別位于顆粒治理能力的前三位。其中，排名第一位的南京，將顆粒物污染治理擺在大氣治理的重中之重，加大防治力度，不僅制定防治規章制度，而且還加大督查懲治力度。為了加大攻堅力度，南京還采取多項精細化措施，成為全國首批開展PM2.5源解析的城市之一，還專門設置“揚塵辦”，聯合環保、城管、安監等部門，負責南京全市揚塵防控綜合領導，并形成日查周報月考評制度。南京市還要求在建工地一律做到“圍擋、硬化、覆蓋、保潔、沖洗”五項達標，所有在建工地設立揚塵污染防治公示牌等。同時我們也看到，深圳、北京、青島、大連、長春、沈陽、哈爾濱、寧波、濟南和上海得分均低于均值（76.60分）。尤其是上海，下一步如何減少顆粒污染物，加大清潔空氣方面的治理力度，是其提升整體環境治理能力的重點。

由圖6可以看到，2015年所有副省級及以上城市的可吸入顆粒物（PM10）年平均濃度相較2014年有所減少，治理成效顯著。其中，西安、南京降低幅度較大，但是我們還能看到除了上海、廈門、廣州和深圳在2015年達到或低于標準值（70微克/立方米），大部分城市可吸入顆粒物（PM10）年平均濃度還是較高，尤其是濟南在19個城市中最高。

2015年大部分副省級及以上城市的細顆粒物（PM2.5）年平均濃度相較2014年有所減少，治理成效顯著，比如西安、南京，減少幅度較大，但是我們還能看到除了廈門和深圳在2015年低于標準值（35微克/立方米），大部分城市細顆粒物（PM2.5）年平均濃度還是較高，其中濟南最高（見圖7）。

臭氧治理能力主要考察的是副省級及以上城市對“隱形殺手”臭氧的治理能力。研究表明，臭氧污染實質是大氣污染問題，屬于大氣污染治理防控的范疇，是當前綠色發展、生態治理的主要問題與現實挑戰。當前，臭氧已經悄悄取代PM2.5成為不少地區夏季首要大氣污染物。但是由于引起臭氧超標的主要原因是排放到空氣中的氮氧化物、VOCs（揮發性有機物），在空氣中進行光化學反應產生的，臭氧超標往往發生在晴朗的天氣，所以不易被人察覺，因此治理起來更為困難。

在臭氧的治理能力上，整體來看，部分城市治理成效良好，超6成城市得分均低于均值（82.64分）（見圖8）。廈門、重慶和廣州分別為臭氧治理能力的前三位，尤其是排在第一位的廈門，為有效應對臭氧污染，廈門除了關注機動車尾氣污染，也加大了對輪船、飛機排放污染的關注度。2015年，廈門加大綠色海港和綠色空港的建設，減少相關污染。此外，廈門每個月都召開空氣質量提升調度會，協調解決各部門在日常工作中遇到的難題。廈門市各相關部門主要負責人還組成了“空氣質量—廈門藍”微信群，及時整改問題，實時全面掌握空氣治理的最新進展。同時我們也注意到，北京、深圳、上海、寧波、武漢、西安、長春、成都和大連得分均低于均值（82.64分），尤其是大連得分最低，下一步如何加強臭氧監控、采取相應的治理措施至關重要。