群團組織改革的基礎是厘清政府權責范圍并合理調配行政資源。在此基礎上，群團組織也要做好自身改革。
群團組織與國家治理體系現代化的關系
現代化治理結構，是指政府、市場和社會組織等多元主體廣泛參與和共治，各方在社會活動中權責明晰、各盡所長。形成現代化治理結構，既是現代化國家發展的共同規律，也是黨中央的要求。這種規律的存在，是因為多數社會活動不僅不屬于必須依靠行政強制力量實施的社會管理和基本公共服務，而且是可以調動各方力量參與，能夠形成政府支持、社會參與的局面。在中國走向現代化的過程中，越來越多的社會組織將承擔越來越多的治理任務。群團組織是其中最有中國特色的，也是最有力量的社會組織。
群團組織是中國特色社會主義民主政治重要的組織基礎，是中國共產黨聯系相應階層或群體的組織性與制度性渠道、網絡和平臺。群團組織代表著某一領域或某類人群，既是執政黨和政府公共權力資源的支撐，也是面向社會公眾的結構延伸。因此，在國家治理體系中，群團組織具有兩個方面的重要作用：（1）促進政府、市場、社會邊界的厘清，架起群眾與政府之間的橋梁，即它是某一類細分人群全面或某方面的利益代言人，可以充分反映其利益訴求；（2）充分反映各方面訴求，形成信息共享、協調各方的公共服務平臺，并高效精準地提供公共服務。具體來看，群團組織的作用可以總結如下：（1）服務和組織服務，并彌補政府在社會管理中的不足，兼具服務提供者、資源整合者、利益協調者、業務指導者職能；（2）反映群眾訴求，在某些方面監督政府，兼具訴求反映者、政策推動者職能。總體上看，群團組織相對行政機構有更廣的代表性、更強的平臺性。在推進國家治理體系現代化的過程中，群團組織作為重要的社會力量，需要從政府助手向政府搭檔轉型，培養黨領導下的自主獨立性，在政府退出的空間里多承擔組織和服務職能，以有效填補市場和政府在治理方面的空缺。
國家治理體系現代化應首先從傳統治理模式已不適應現實需求的領域開始。可以以計劃生育領域為例來進行說明。中國人口形勢階段變化特征明顯：從過高生育率的20世紀80年代，到低生育率尚未形成共識的“十一五”“十二五”期間，再到生育率過低形成共識的“十三五”期間。在生育形勢嚴峻的20世紀80年代，直接用行政強制力量推行嚴格的計劃生育政策。在生育形勢逐漸緩和后，這種方式的弊端及“后遺癥”漸顯，甚至頻繁引發群體性事件。而且，中央的政策已經變為“鼓勵按政策生育”，計劃生育已經需要雙向計劃--既限制超生，也鼓勵按政策生“足”。后者顯然不能采用行政強制手段，而只能通過提供相關服務消除有生育二孩意愿者的擔憂來實現。在這種情況下，計劃生育的工作方式應從控制有力但負面影響較大的行政主導和強制方式逐漸轉向群眾自治，而群團組織通過各種正向激勵的方式開展計劃生育相關工作的優勢越來越顯著。因為轉化內容、重點和方式后的計劃生育任務還很重，所以需要結合政府和群團組織的優勢，形成多元共治的局面。
多元共治，既要多元，更要共治。包括工作目標、管理方式和激勵機制都不能以政府為主導，而是需要利益相關者共同參與，尤其是群體的利益代言者要發揮更重要的作用。多元共治，既需要群團組織真正代表群眾，也需要相關事務和職能主要由群團組織來承擔：前者意味著要形成向上負責和向下負責結合、管理力量具有最廣泛代表性的組織；后者意味著要放權，包括相關行政資源（指權力、體制內的機構和隊伍等）交由群團組織來調配、相關事務交由群團組織來組織或協調。其中，厘清政府權責范圍并合理轉移行政資源是基礎。而群團組織也只有成為真正的社會組織，才能與政府形成市場經濟條件下的搭檔。目前，計劃生育工作由衛生計生部門負責，這個領域還有中央管理的21個群團組織之一--中國計劃生育協會。目前，計生協與衛生計生部門已初步形成相互配合的局面，各層次的文件也要求加強計生協的工作，但計劃生育的行政主導模式尚未改變，計生協的代表性和平臺性尚未充分體現。即多元參與局面雖已形成，但多元共治局面卻未形成。
計劃生育工作尚未形成現代化治理體系。這既有計生協的原因，也有衛生計生部門的原因。與其他群團相比，計生協是“小機構、大隊伍、無權力”。它過去發展不足，機構建設相對弱小，可調動的行政資源少，自身隊伍力量不強，相關體制機制也亟待完善，工作并未獨立。而計劃生育工作相關權力和行政資源仍然集中在衛生計生部門，計劃生育工作仍然是衛生計生部門主導。這顯然難以適應人口形勢、實現計劃生育工作轉型。解決這樣的問題，要從政府放權開始。
政府應放哪些權
在政府的五項職能中，社會管理、公共服務和環境保護部分可放權至群團組織或其他社會力量。在社會管理和公共服務中，哪些領域可以放權，有一個標準是共性的，即非行政強制力量便可推動的，以及政府管不好或不愿管的領域。有些屬于政府不愿管甚至在目前制度下無法管的領域，如個性化服務，在計劃生育領域比較典型的是對失獨家庭的精神慰藉；有些則屬于政府管不好的領域，如生育形勢緩和后計劃生育政策的執行（包括鼓勵按政策生“足”），以及全面兩孩配套政策的制定和實施等。群團組織從性質到程序上都更便于吸納各方面代表參與日常工作甚至決策，以充分反映各方利益。從這個角度來分析，社會管理和公共服務領域的這些權力，主要為支撐這些公共服務的行政資源的支配權。可以以計劃生育領域的主要工作為例，來說明政府應放哪些權。
在計劃生育從政府主導的強制政策逐漸轉向政府引導、各方配合的國民自覺行為的過程中，群團組織應是主力。通過合理放權，使政府當好甲方、群團組織當好乙方，共同調動各方面社會資源提供服務。只有政府合理放權，群團組織才能引導各方面社會力量合力用權。
需要注意的是，放權的前提是改革：（1）政府的放權應與機構改革相結合，尤其是與基層政府的機構改革結合。只有這些機構的“三定”方案明確相關職能的劃轉，才能使權力真正放出去。（2）計生協需要改革。通過相關改革，使計生協原有的以及改革后從上級計生協和本級計生委放權后獲得的事權與任務匹配。從計生協的情況看，它只有做好自身改革，才能具備接好權、用好權的能力，才能真正使計劃生育領域形成現代化治理體系和具備現代化治理能力。
群團組織該怎么改
政府放權是為了形成現代化治理體系、優化社會管理和公共服務。群團組織對這些權力應該接得住、用得好，才能實現放權的初衷。不過，近年來，多數群團組織的管理體制、資金機制和人力資源管理機制等在“參公管理”中與黨政機關趨同（多數群團組織認為這是保障程度和地位在提高），它在黨委、政府與群眾之間的平臺作用、紐帶作用有所下降。同時，也有不少地方黨委和政府對群團組織不夠重視，也缺少支持。群團組織的邊緣化非常明顯，無法有效地參與政治生活和公共事務管理。即既存在官僚化，也存在邊緣化。如果只是簡單放權，是否能放到相關群團組織上、群團組織得權以后是否能比行政部門用得好，這些都存在一定的問題。從目前情況來看，除了工作有相對獨立性的工會、共青團、婦聯等，多數與部委關系密切的群團組織面臨政府放權是否接得住、用得好的問題。這就要求群團組織首先練好內功，相關行政機構在放權上配合，“里應外合”，從而使放權效果體現在改善社會管理、公共服務上。這說明只要相關體制機制設計到位，群團組織就完全可以接得住、用得好。如中國殘聯在政府放權以后基本形成了與政府權責明晰、各盡所長的局面。
1.如何才能接得住。政府部門放權以后，要有相應的群團組織將這些權力接住。這可能會產生兩個方面的問題：（1）群團組織用什么方式來承接權力，同時避免嬗變到傳統的行政管理模式上去？（2）相關權力可能涉及多個群團組織，如何才能讓業務對口、規范程度較高的群團組織成為承接這些權力的主體？
對于第一個問題，我們應該看到，中國目前的群團組織具有較典型的官民二重性，許多組織在發展壯大中越來越像機關。按中央文件的說法，群團組織機關化、行政化甚至貴族化、娛樂化（簡稱“四化”）現象普遍。這樣的組織若不進行改革，就難以在現代化治理體系中代表民意、架起平臺、成為橋梁。以計生協為例，如果沿用衛生計生委的辦法開展工作，其承接權力以后就會慢慢變為翻版衛生計生委，從而失去放權的意義。為避免衛生計生委將職能轉移給機關化的計生協，讓計生協將權接住、用好，就必須先進行改革。
從體現代表性和平臺性角度來看，群團組織應進行三個方面的改革：（1）組織形式和成員構成改革。這是體現群眾代表性的主要方面。要求群團組織在領導班子、決策機制、信息公開等方面均有別于行政機構，從代表性、平臺性等方面進行改革。前者可探索全面建立“領導班子專掛兼”機制，推動群團組織基層隊伍多元化發展。后者要求培育和扶持相應領域的非政府組織和志愿者，把社會專業人才和熱心人士納入群團組織工作隊伍中。（2）分層改革，以做大、做強為基礎。這是保證平臺功能的基礎。較高層級計生協的機構改革應首先著眼于爭取行政資源，較低層級計生協的改革應首先著眼于增強隊伍能力和活力。（3）分類改革，避免整齊劃一。這是保證隊伍有能力、有活力的基礎。省級以下計生協的資金機制和機構組織形式要分類創新，避免一刀切地用參公入序的方式提高隊伍保障程度，而應當更多地結合各地既有的基礎和主要問題，用更靈活的方式設計激勵機制。
如果經過這樣的改革，計生協基層隊伍的能力和活力將會大幅增強，計生協就有可能在政府放權范圍內、政府不干預的情況下，成為具有較強競爭力的承接組織和樞紐型組織。其他可能進入這一領域的組織（如婦聯、社工組織等），可以參與到樞紐型組織的活動中。
值得注意的是，群團組織承擔相關社會管理和公共服務職能，還存在三個方面的不足：（1）與相關政府部門的協調能力不足；（2）行政資源保障不足；（3）專業化隊伍不足。前二者可以通過“三定”方案和加強編制、經費保障在較短時間內彌補，但建設一支較高水平的專業化隊伍卻非短時之功。以計生協為例，這個組織是“小機構、大隊伍、無權力”，隊伍盡管大卻專業性不強，還需要增強專業實力。尤其是提供相關服務鼓勵人群按政策生“足”時，需要大量的專業服務力量，這可以通過衛生計生系統內部的資源劃轉實現。可以以中國殘聯的經驗來說明這種改革的可操作性。中國殘聯類似資源的整體劃轉早已在體系內自上而下實施。中國殘聯的下屬單位包括康復研究中心（類比于計生系統的科研所）、輔助器具中心（類比于計生系統的藥具中心）、就業服務指導中心、按摩醫院、福利基金會以及相關新聞出版單位等，省市級殘聯下屬單位也有康復中心、就業服務指導中心等。這些單位原均為民政部門下屬，但整體劃轉到獨立的殘聯系統，使殘聯隊伍的專業能力有了大幅提高。所以，如果計生協成為衛生計生部門的專業隊伍，其短板就能得到有針對性的彌補。而且，只有這樣，才能真正厘清政府和社會的界限。這種改革方案與國際慣例十分接近：國際計劃生育聯合會的152個成員協會中，除個別成員協會沒有診所外，其他均有自己的多功能診所。這種診所不僅相當于中國的計生服務站，而且具有宣教中心、藥具中心、培訓中心功能。
2.如何才能用得好。相關權力、行政資源和專業隊伍，由群團組織來統籌使用，與政府部門相比還存在兩個短板：（1）群團組織雖然已經自成體系，但自上而下的指揮調度能力弱于政府，又不能通過行政化的考核等方式來彌補；（2）吸引力較弱，吸收新鮮血液的能力不如政府，難以吸收較好的干部和新進人員。
對于這樣的短板，不能套用政府部門的辦法，否則就是繼續走“四化”老路。對此，仍然需要通過改革來解決，即采用“外病內治”的方法，通過完善組織形式、增強隊伍的代表性、形成基層社會組織平臺來彌補，這樣才能在削弱衙門作風的同時形成更強的社會管理和公共服務力量。
用得好的核心是在于通過改革增強組織能力，同時，形成群團組織與政府高效合作的模式。
首先，要完成去“四化”改革，建成樞紐型社會組織。以樞紐型社會組織建設為抓手，倒逼群團組織去行政化改革，強化其服務性。這就需要改變樞紐型社會組織對黨委、政府的過度依賴，強化其服務特征，提升其在所屬領域群體中的認可程度，使之及時代表所聯系群體與黨委、政府溝通，反映訴求，表達利益。其次，要體現社會組織孵化器的功能，有針對性地為社會組織提供初期孵化、政策咨詢、能力建設等服務，當好“造血器”。再次，要強化資源支撐，形成人才高地。這既包括發揮其自身人才、物力和財力等資源優勢，也包括努力將社會組織中的優秀人才聚集起來，形成人才高地，充分發揮他們的智力優勢和志愿服務精神。
要根據工作領域形成群團組織與政府、非政府組織的合作模式。這包括形成主體角色、組織社會組織、優化項目管理等。（1）在功能定位上，注重扮演好兩個角色--購買主體和承接主體。作為購買主體，首先要明晰職能。中央加強群團工作的文件提到，群團組織要承接政府轉移社會管理和服務職能，具體是哪些職能，必須明確，而且要設計相應項目納入政府購買服務清單。作為承接主體，通過整合資源、構筑平臺等方式承接政府購買服務項目，促進社會良性互動。（2）在組織服務上，注重加強與草根類社會組織的聯系。群團組織既要通過項目整體合作，將優秀社會組織負責人納入到項目中來，也要通過委托購買服務使草根組織成為大項目中的個性化服務提供者。計生協若能對互助性失獨家庭聯誼組織全面提供這樣的服務，則其對失獨家庭的服務能力就能明顯超過衛生計生委。（3）在項目征集和設計中，注重發揮兩種優勢--自上而下的公益招標創投和自下而上的公益項目對接。群團組織要聚焦服務對象需求，通過自上而下的公益招標創投，明確項目范圍，形成規模效應和常態機制；還要采用自下而上的公益項目對接，通過“互聯網+”搭建網上的項目展示、交流、交易平臺。（4）在項目實施上，注重綜合兩種形式--公辦民營和民辦公助。公辦民營是群團組織自己先搭好平臺，讓社會組織來唱戲。這種方式好管好控，但投入較大。因此，建議采取民辦公助的方式，特別是可量化、可評估的項目。比如，對失獨家庭的心理慰藉等，一些民間組織已經在做，群團組織做好評估、按人頭支付即可，不需要更多投入。
總之，群團組織改革的基礎是厘清政府權責范圍并合理調配行政資源。在此基礎上，群團組織也要做好自身改革，這樣中國的現代化治理體系和治理能力就有望在較短時間內達到目標。
作者：國務院發展研究中心《管理世界》雜志社副總編輯、研究員 蘇楊 來源：《中國經濟報告》2017年第6期
