【中國之治@文化解碼】
作者：謝志強 中共中央黨校（國家行政學院）二級教授
新中國成立以來，我國政府機構經歷過大大小小十余次的改革，每次政府機構改革都是在不同經濟社會背景下進行的，也指向一個新的改革目標。政府機構作為國家治理的重要主體，是國家治理體系的重要組成部分，對于國家治理目標的實現有非常重要的意義。從國家治理角度來看，國家治理理念是政府機構改革的指揮棒，國家治理理念的演進直接推動了政府機構改革工作。當然，政府機構改革工作本身也反映了我國國家治理體系在隨著時代變化不斷進行調整，對于國家治理能力和水平也產生了重要影響。以國家治理理念為重要衡量標準，可以將新中國成立以來政府機構改革的歷史進程分為三個階段。在這三個階段中，我國國家治理體系呈現出了不同圖景，治理能力也在探索中不斷提高。
第一階段：全能型政府與政府機構設置
新中國成立后到改革開放之前，可以劃分為我國政府機構建設和改革的第一階段。新中國成立初期，黨和政府對于政府機構設置首先經歷了短暫的探索時期。1949年，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，其中規定：政務院設政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會、人民監察委員會和下列各部、會、院、署、行，主持各該部門的國家行政事宜。1951年政務院提出了《關于調整機構緊縮編制的決定（草案）》，這是新中國成立之后第一次政府機構改革，其改革的主要目標是集中權力。到1953年時，政務院下屬工作部門增加到42個，1954年時政務院正式改稱國務院。
1954年，中華人民共和國第一部憲法“五四憲法”正式頒布，以法律的形式確定了我國的國家機構。之后，用一年多的時間，中央和地方各級機關進行了一次較大規模的精簡。在這次機構精簡之后，國務院開始依法增設機構，到1956年，機構總數達81個，形成了新中國成立以來政府機構數量的第一次高峰。
1956年，中央提出了《關于改進國家行政體制的決議（草案）》。這是我國第二次較大規模的政府機構改革，這次改革以中央權力下放地方為主要內容，通過國務院精簡所屬工作部門及其職能，以達到擴大地方自主權的目的。1959年，國務院工作部門又做了進一步調整和撤并，1959年年底國務院機構總數為60個，比1956年減少了21個。
1960—1965年，中央進行了第三次機構改革。這次機構改革主要是分別在中央和地方各級機關進行比較集中的干部精簡運動。在這兩次干部精簡運動中，中央和地方各級機關共精簡81萬人，精簡下來的干部充實到基層和生產第一線。同時，中央恢復被撤銷機構，到1965年底，國務院機構數達到79個，是新中國成立之后的第二次高峰。
1970年，國務院的79個部門撤銷合并為32個，達到了新中國成立以來中央政府機構數量的最低點。1975年，國務院工作部門恢復到52個。1976年之后，國務院沿用并發展了五十年代后期的機構設置，1981年國務院工作部門增加到了100個，達到了新中國成立以來的最高峰。
以國家治理理念為主要線索，以上各個時期的機構改革可以看作是我國政府機構改革的第一階段。在這一階段中，政府的角色可以大致概括為“全能型政府”，即政府職能伸展到了經濟社會生活的各個方面。這一時期的政府機構改革和新中國所處的特殊歷史階段有關，也與國內政治環境的變化相關聯。從國家治理體系來看，國務院工作部門數量的起落變化是這一時期政府機構改革的一個重要特點。在新中國成立初期的政府機構改革探索中，政府機構數量進行了多次精簡，但精簡后又出現了不斷增多的情況。
總體而言，從新中國成立到20世紀70年代末期的三十年間，我國已經形成了相對穩定和完整的政府治理體系。這一時期的政府機構基本上完成了自己的使命，在新中國成立后的社會主義建設初期，對于社會秩序和經濟生產的恢復，對于保障人民基本生活起到了重大作用，體現了我國治理能力和水平的不斷提升。同時也必須看到，由于認識和實踐的局限，嚴格實行計劃經濟的這一階段的政府機構設置和職能定位也存在明顯缺陷，尤其在改革開放后，隨著黨的工作重心的轉移，原有的政府機構設置的局限日益暴露出來，迫切需要根據以經濟建設為中心對政府機構進行全面改革。
第二階段：管理型、服務型政府與政府機構改革
從1978年改革開放到2013年之前，我國政府機構先后經歷了六次規模較大的改革。1982年進行的第四次政府機構改革，是這一階段的第一次政府機構改革。這一階段的政府機構改革不再像往常一樣以精簡政府機構數量和干部數量為目標，而是要逐步建立以適應社會主義市場經濟體制為目標的政府機構，實現從計劃經濟、有計劃的商品經濟向社會主義市場經濟體制的轉變。因此，這一階段的機構改革在具體內容上包括了廢除領導干部終身制、精簡各級領導班子、加快干部隊伍年輕化建設步伐等。改革目標的根本性變化使政府機構改革有了完全不同的方式。
實踐中我們越來越認識到，政府機構改革的關鍵在于轉變政府職能，而不是對機構、人員進行簡單的機械性縮減。在這一理念指導下，為了適應社會主義市場經濟發展，我國在1988、1993、1998年分別進行了三次規模較大的機構改革。1988年進行的第五次機構改革，第一次明確提出了要轉變政府職能，同時指出應當明確政府和企業的關系，減少政府對企業的干預，要對企業放權。1993年的第六次機構改革，提出在推進經濟體制改革、建立社會主義市場經濟的同時，要建立起有中國特色的、適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制。1998年進行的第七次機構改革，在之前改革的基礎上，提出要按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開；調整政府組織結構，實行精兵簡政；明確劃分部門之間職責分工，完善行政運行機制；加強行政體系的法制建設。在這一階段，政府機構改革的核心是不斷適應社會主義市場經濟發展的需求，通過簡政放權的方式推動經濟發展，塑造一個管理型政府。
2002年，黨的十六大明確界定了政府的職能，包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。2003年是政府職能轉變的關鍵之年，這一年進行了第八次政府機構改革，推動此次政府職能轉變的一個重要催化劑是SARS事件，該事件明顯暴露出了政府公共服務能力的不足。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出要“深化行政審批制度改革，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來”。2005年十屆人大三次會議的政府工作報告中明確提出要“建設服務型政府”。2008年的第九次政府機構改革，提出要“圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制”，要對國務院組成部門按照職能進行合并。轉變政府職能是這一時期政府機構改革的關鍵詞。
這一階段國家治理的理念和目標發生了重大轉變，對政府的職能有了新的認識。政府要從主抓經濟建設轉到全面的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，政府機構角色要實現從全能型向管理型、服務型轉變。為此，國家治理體系也隨之發生了重要變化，主要表現在中央政府的部分職能下放到地方，地方政府擁有了更多的自主性；政府和企業分開，政府不再直接干預企業發展；進行大部制改革，進一步精簡政府機構，按照職能相近原則對部門進行合并；加強行政法制體系建設，使行政機構運行在法律的監管之下，法治型政府的理念正在形成。
第三階段：建設現代型政府與重塑管理體制
盡管我們早在2005年就已經明確提出建設服務型政府，要將政府工作的重心從經濟發展轉向公共服務，但這一工作進展緩慢，其中與改革之初將政府作為推進經濟發展的主導力量的路徑選擇不無關系。改革之初，這一模式對中國經濟發展起到了重要作用，但也表現出明顯的不足。在中國經濟發展進入新常態之后，這一模式受到了越來越多的挑戰。針對這一情況，2013年進行的第十次政府機構改革，對此進行了大的調整，包括不再保留鐵道部，組建國家食品藥品監督管理總局、國家新聞出版廣播電視總局等。在政府職能轉變上提出要減少和下放投資審批事項、減少生產經營活動審批事項和資質資格許可認定等。2015年中國政府提出了要進行“放管服”改革，要為群眾生活及辦事增加更多便利，為經濟發展和市場運行增添更大活力。
從具體措施上來看，2013年的第十次政府機構改革延續和深化了建設服務型政府、推動大部制改革的措施。之所以將2013年以來的政府機構改革稱為第三階段，主要是因為這一階段的機構改革有了新的改革理念。2013年黨的十八屆三中全會中首次提出了全面深化改革的總目標，即“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，這是對社會主義現代化建設的新認識，是對社會主義現代化理論的一次重大創新，代表著我們對于國家和政府職能的新認知，政府機構改革從此有了新的方向和更加科學的定位。
特別是從2018年到2019年開展的為期一年多的深化黨和國家機構改革，是全面深化改革的一次重大動作，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一次集中行動。習近平總書記強調：“深化黨和國家機構改革是對黨和國家組織結構和管理體制的一次系統性、整體性重構。”對于政府來講，就是要建立一個現代型的政府治理體系。通過這次改革，適應新時代要求的黨和國家機構職能體系主體框架初步建立，為完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力組織保障。
從上面的分析，至少可以得出以下幾點結論：機構改革事關全局，需要科學謀劃，精心實施；新中國成立以來的每一次政府機構改革都是在不同背景下進行的，是分階段有步驟進行的，體現了與時俱進的發展理念，體現了階段性與過程性的統一；不同的改革背景和改革理念決定了不同的改革指向和政府機構改革的具體目標，也規定了不同的改革路徑和改革舉措；建立一個什么樣的經濟體制和社會發展目標是政府機構、國家治理體系重塑要解決的核心問題，建立與計劃經濟體制還是與市場經濟體制相適應的政府治理體系，建立一個只顧經濟增長還是統籌經濟社會全面發展的政府治理體系，結果會完全不同；改革必須堅持和突出問題導向，以目標為引領，在搞好頂層設計的基礎上，從上至下有序推動機構改革和整個國家治理體系改革的深入展開。
