公平”是以“善治”為核心的現代國家治理體系的重要組成部分，也是國家治理所要實現的重要目標之一，更是全面建成小康社會的關鍵決定因素。黨的十八屆三中全會《決定》中20次提到“公平”一詞，充分說明公平在現代治理理論與實踐中的重要意義。習近平總書記在2014年新年賀詞中明確指出，“推進改革的根本目的，是要讓國家變得更加富強、讓社會變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好”。 2015年4月28日，在慶祝“五一”國際勞動節暨表彰全國勞動模范和先進工作者大會上，習近平總書記進一步指出，“在前進的道路上，我們要始終實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，讓改革發展成果更多更公平惠及人民”。而黨的十八屆五中全會公報中，也對“機會公平”“更加公平更可持續的社會保障制度”等有所論述。此前發布的“十三五”規劃綱要中，則進一步地提出“必須堅持以經濟建設為中心，從實際出發，把握發展新特征，加大結構性改革力度，加快轉變經濟發展方式，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展”。

當前，測度中國縣市經濟社會公平度現狀，總結各地區在公平發展方面的成功經驗，發現其中存在的主要問題，對于了解和改善中國各地區經濟社會公平程度，以及推進整個國家經濟社會更加公平的發展，有著非常重要的現實指導意義。這也是我們在過去一段時期一直堅持對縣市經濟社會公平度展開測評的主要初衷。同時，處于省（直轄市、自治區）和縣市之間的地市一級，在區域經濟調控、要素資源配置、產業結構調整、城鄉發展統籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其經濟社會公平程度的研究和評價同樣不可忽視、不可或缺。

上海市作為常住人口超過兩千萬的超大城市，是我國大陸地區最重要的工商業中心之一，又是對外展示改革開放發展成果的重要窗口之一。作為改革開放的前沿，上海不斷深化改革，持續擴大開放，率先走出一條帶有鮮明中國特色的特大城市現代化科學發展之路。進入21世紀后，上海在探索創新驅動、轉型發展方面，依然走在全國城市發展的前列。2013年上海自貿區正式掛牌成立，成為中國大陸境內第一個自由貿易試驗區。步入“十三五”時期，上海發展面臨的國際國內環境正在發生著重大變化，經濟全球化不斷向縱深發展，新一輪科技革命和產業變革不斷取得突破，中國的綜合實力和國際地位不斷提升，經濟新常態下的“一帶一路”建設和長江經濟帶建設加快推進。上海的發展面臨新的機遇和挑戰。

人民論壇測評中心在所構建的以縣市為測度單位的經濟社會公平度測評理論模型基礎上，結合上海經濟社會發展實際，通過對具體指標進行進一步修正和完善，建立了中國地方經濟社會公平度評價體系。現根據2015年上海統計年鑒等提供的公開統計數據，對上海市所屬17區的經濟社會公平度進行了測評、排名、比較和進一步分析。我們寄希望于通過這種系統性的研究，對各區“十二五”時期推進經濟社會公平發展的主要做法、有效經驗給予一定的展現。當然，因為這里是以2014年的相關數據為基礎來實施測評，測評結果與當前各區的基本情況難免存在偏差。因此，我們更多期待的是通過這種方式的測評和比較分析，為各區在“十三五”時期促進經濟社會公平度進一步提升，提供參考和借鑒。

指標體系的構建原則 、依據與數據的選取

在構建經濟社會公平度測評理論模型的過程中，我們主要遵循了全面性、敏感性、可比性、可操作性和動態性五個基本原則，以用最適宜的指標來客觀評價公平程度為導向，以我國地市、區縣一級目前所處的實際發展階段和經濟社會狀況為根本前提，最終選擇了阿瑪蒂亞•森的正義觀和馬克思的公平分配理論作為依據，搭建了功能公平、可行能力公平以及結果公平三個維度，確定了底線公平、機會公平和分配公平三個一級指標。而在指標數據選取方面，則是充分建立在數據的可獲取性之基礎上，具體指標選取的理論依據以及所選擇的指標數據說明如下。

底線公平

早期與公平有關的評價指標體系中，多以最低生活水平以下人口的低保參保率來衡量底線公平。對于這一點，我們有不同的看法，其具體原因如下：第一，福利經濟學的基本理論與有關的實證研究均表明，過分追求最低生活水平以下人口的應保盡保率，會削弱這部分人口中很多人的勞動積極性，在一定程度上滋生等、靠、要等消極思想；第二，類似“授之以魚”，不如“授之以漁”的道理，長期來看，與其給予最低生活水平以下人口基本的生活保障，倒不如加快完善相關的就業政策、創造更多的就業機會，讓這些人能夠通過自身的勞動和努力來擺脫貧困。由此，我們沒有選擇最低生活水平以下人口應保盡保率，轉而將貧困率確定為衡量底線公平的一項核心指標。在此基礎上，結合數據的可得性，最終選取以一個區的最低生活保障參保人數占該區年末（常住）總人數的比重來近似衡量這一指標。

另需說明，在此前經濟社會公平度測評中，鄉村、城鎮人均生活消費支出比，也被作為衡量底線公平的一項指標。但是對于上海市這樣的國際化大都市，其城市化進程在我國走在前列，農村戶籍人口數量已經非常少。根據相關統計資料中，在2014年，有些區已經基本實現了戶籍人口的城市化。而且在2016年，上海市政府發布文件宣布，將取消農業戶口與非農業戶口性質區分，建立統一的城鄉戶口登記制度，同時逐步建立積分落戶政策。鑒于此，本次測評中，僅選擇了貧困率一個指標來衡量底線公平。

機會公平

進入21世紀以來，我國大多數人的溫飽問題基本得到解決。這推動了人們需求層次的相應提升，使人們更加關注個人的發展機會問題。而綜合西方的人力資本理論以及我國經濟社會的實際發展情況，在地市及區縣層面，九年義務教育、中高等教育在培養和提升人力資本方面有著基礎性的地位，特別是中高等教育，近幾年來在這方面的作用持續提高。通過查閱相關文獻，我們發現，關于這方面的推定，也被大量與人力資本有關的國內外研究所證實。為此，我們選取以一個區的中學教育完成率來衡量該區人口在發展機會方面的公平程度。結合數據可得性，中學教育完成率以普通中學當年畢業總人數與三年前普通中學招生人數之比來代表。

分配公平

要全面而系統地衡量經濟社會公平程度，除了需要考慮底線公平和機會公平外，還需考慮收入分配上的公平。改革開放以來，通過堅持“效率優先、兼顧公平”，以及“效率和公平并重”兩個具有階段性特征的分配原則，我國的經濟社會取得了飛速發展，但同時，城鄉、地區、行業、職位間的收入差距也被拉大。從整個國家層面來看，用以衡量收入差距的基尼系數，進入本世紀就開始超過“0.4”這一國際警戒線，盡管其近幾年來出現一定的緩和趨勢，但仍處于較高水平。因此進入本世紀后，初次分配和再分配都要注重和實現公平，成為收入分配制度改革的核心和重點。“十三五”規劃綱要更是明確提出要“正確處理公平和效率關系，堅持居民收入增長和經濟增長同步、勞動報酬提高和勞動生產率提高同步，持續增加城鄉居民收入，規范初次分配，加大再分配調節力度，調整優化國民收入分配格局，努力縮小全社會收入差距”。

與之前進行測評排名的地市（州）有所不同，作為我國重要國際經濟中心、金融貿易中心和國際航運中心的上海市，如何在初次分配的基礎上，通過再分配來調節收入上的差距，是更為重要的。鑒于此，同時也考慮了數據的可得性，我們選擇了再分配公平度這項指標來衡量分配公平度。在此基礎上，進一步選取社會保障和就業支出占公共財政支出的百分比，來反映經濟社會再分配公平度。

另需說明，與底線公平指標中所陳述的原因相同，本次分配公平的具體細分指標中，并沒有包括鄉村、城市人均收入比這一衡量收入水平公平度的指標。