新舊條例內容的主要變化

新條例共8章47條，內容分三大板塊。第一章構成第一板塊，是條例總則部分，列9條；第二章至第五章構成第二板塊，是條例主體部分，列27條；第六章至第八章構成第三板塊，列11條，規定了黨內監督和外部監督的關系、整改和保障、附則等。黨內監督新舊條例內容的主要變化，可以從以下方面進行對比：

一是總則方面。將《監督試行條例》與《監督條例》總則內容對比后發現，新舊條例總則的內容變化較大。

新舊條例的共有規定。新舊條例都有對立法目的、指導思想、監督重點對象、監督主要內容、監督原則的規定。不同的是，新條例對立法目的的規定更為集中，對指導思想的規定更為豐富，對監督主要內容的規定更為全面，并突出了“維護黨中央集中統一領導，嚴明黨的政治紀律和政治規矩，樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，貫徹落實黨的理論和路線方針政策，完成黨中央和上級黨組織部署的任務，確保全黨令行禁止”的情況。

新條例的新增規定。新條例新增了四項規定，一是黨內監督不設禁區，正確處理信任與監督的關系；二是黨內監督與黨紀處理的關系；三是黨的領導干部的自我約束；四是黨內監督體系。黨內監督體系是一個“黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督”的體系。

舊條例第五條在新條例中被單列為第六章。舊條例第五條規定：“黨內監督要與黨外監督相結合”。新條例第六章“黨內監督和外部監督相結合”，分別規定了各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督；領導干部嚴重違紀涉嫌違法犯罪的處理程序；各民主黨派的監督和社會監督等。

二是黨內監督的主體方面。黨內監督的主體是指負責實施黨內監督的組織或者個人。監督主體是監督權力（利）、監督責任的合一體。《監督試行條例》規定了黨內監督的六個主體，包括黨的各級委員會、黨的各級委員會委員、黨的各級紀律檢查委員會、黨的各級紀律檢查委員會委員、黨員、黨的各級代表大會代表。《監督條例》規定了黨內監督的四個主體，包括黨的中央組織（黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會、中央委員會成員、中央政治局委員）、黨委/黨組（書記、常委會委員、委員）和黨的工作部門、黨的紀律檢查委員會和紀委派駐紀檢組、黨的基層組織和黨員。上述監督主體在黨內監督中各司其職，《監督條例》第十五條規定了黨委（黨組）的職責，第二十六條規定了黨的各級紀律檢查委員會的具體任務，第三十五條規定了黨的基層組織的職責，第三十六條規定了黨員的權利和義務。與舊條例不同的是，新條例特別突出了黨的中央組織在黨內監督中的全面領導地位。

三是黨內監督的對象方面。黨內監督的對象是指對哪些個人或者組織的行為進行監督。從廣義上看，黨的一切組織和全體黨員都要接受監督，都是黨內監督的對象，黨章規定，要“加強對黨的領導機關和黨員領導干部的監督，不斷完善黨內監督制度”；“不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外群眾監督的特殊黨員”；“上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督”。

與黨章規定相銜接，《監督試行條例》第三條、《監督條例》第六條、第十七條都規定了黨內監督的重點對象，即黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。新條例第三十四條還規定了對黨的紀檢機關及其工作人員的監督：“加強對紀律檢查機關的監督。發現紀律檢查機關及其工作人員有違反紀律問題的，必須嚴肅處理。各級紀律檢查機關必須加強自身建設，健全內控機制，自覺接受黨內監督、社會監督、群眾監督，確保權力受到嚴格約束”。從近年來查處的黨內腐敗案件看，查處對象為黨的紀檢人員的案件不在少數。黨的紀檢機關及其工作人員專司黨內監督，“打鐵還需自身硬”，對其加強監督十分必要。

四是黨內監督的制度方面。黨內監督制度是指制度化的黨內監督方式和手段，通過這些方式和手段，發揮監督作用，實現監督目的。中國共產黨在長期的黨內監督實踐中，形成了一系列監督方式和手段。《監督試行條例》設專章規定了黨內監督的十項制度，包括集體領導和分工負責制、重要情況通報和報告制、述職述廉制、民主生活會制、信訪處理制、巡視制、談話和誡勉制、輿論監督制、詢問和質詢制、罷免或撤換要求及處理制。《監督條例》對黨內監督制度的規定分散在不同章。

梳理新條例對黨內監督制度的規定可以發現：新條例保留了舊條例的一些制度。一些制度為新舊條例的共同規定，例如情況通報和報告制、述職述廉制、民主生活會制、信訪處理制、巡視制、談話誡勉制等。這些制度的名稱雖略有不同，但實質內容大同小異。

新條例創設了一些新制度。一些制度是新條例獨有的，例如書記第一責任人制、黨組織主要負責人個人有關事項在一定范圍公開制、黨的領導干部插手干預重大事項記錄制等。

新條例刪減并調整了一些制度。刪減的制度有集體領導和分工負責制、詢問和質詢制、罷免或撤換要求及處理制；調整的制度是輿論監督制。新條例將輿論監督的內容調整到了新增的第六章。《監督條例》第三十九條規定：“利用互聯網技術和信息化手段，推動黨務公開、拓寬監督渠道，虛心接受群眾批評。新聞媒體應當堅持黨性和人民性相統一，堅持正確導向，加強輿論監督，對典型案例進行剖析，發揮警示作用”。本規定適應了互聯網時代輿論監督的新特點，擴展了舊條例有關輿論監督的內容。

五是黨內監督的保障方面。黨內監督的保障是指對加強黨內監督起支持作用的各種條件。《監督試行條例》和《監督條例》都規定的黨內監督保障措施有保密、申訴、責任追究等。新條例規定的保障措施更專業、更嚴格，尤其是有關“黨組織對監督中發現的問題應當做到條條要整改、件件有著落”的規定，對于提高黨內監督的實效，將黨內監督工作落在實處尤其必要。

條例新增內容的重要意義

新條例有些新增內容，對于加強黨內監督意義重大。

第一，有關“黨內監督不設禁區”的規定，破除了黨內監督的禁忌。這意味著，在黨內，任何人都要接受黨內監督，特別是握有集中權力的黨委書記。從現實情況看，黨內監督的突出問題是對黨委書記的監督比較薄弱。解決這一問題，一是領導干部要加強自我約束，二是要有更具體、更可操作的制度，使對領導干部的監督落在實處。例如，《監督條例》第十七條“黨組織主要負責人個人有關事項在一定范圍公開制”的規定，就是監督黨委書記的具體制度。

第二，有關“黨內監督體系”的規定，使黨內監督成為一個有統一領導、有職責側重、有功能配合的有機整體，有利于發揮監督系統的整體功能。尤其是“黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會全面領導黨內監督工作”的規定，突破了《監督試行條例》的規定，明確了黨中央對黨內監督的集中統一領導，體現了黨中央以身作則、以上率下，這是落實黨內監督，使黨始終保持先進性的根本保證。新條例還規定“黨委（黨組）在黨內監督中負主體責任，書記是第一責任人”，這是對黨內監督責任制的規定。如果黨委書記不履行或者不正確履行黨內監督職責，要依照《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》等規定處理。

第三，有關“黨內監督和外部監督相結合”的細化規定，對于克服黨內監督的局限意義重大。從監督主體上劃分，監督可以分為內部監督和外部監督。內部監督又稱“同體監督”，外部監督又稱“異體監督”。同體監督可能導致監督有禁區、留情面、不得力等問題，因而異體監督某種程度上更為必要。為了克服黨內監督的局限，必須加強黨外監督。從1949年至今，中國共產黨領導下的新中國已有60余年的歷史，中國社會也發生了翻天覆地的變化，但加強對中國共產黨的外部監督始終是中國政治的重大主題，原因就在于中國共產黨是長期執政的政黨，沒有對黨的外部監督，也就沒有中國共產黨的先進與純潔。在這個問題上，《監督條例》第六章的內容雖然簡單并需要進一步完善，但可謂是開了個好頭。

（作者分別為中國政法大學教授；中國政法大學研究生）

責編/王坤娜    美編/楊玲玲