歐洲是社會保障制度的起源地，其中許多國家的社保制度都在世界社保史上留下了濃墨重彩的痕跡。但隨著2008年全球金融危機以及此后的歐債危機的爆發，歐洲社會保障制度在展示出其危機減震器等積極作用的同時，也日益陷入了兩難困境之中：一方面，歐債危機的沖擊導致的經濟下滑、債務高企，迫使各國壓縮財政開支，控制甚至削減社保福利待遇增長，緊縮似乎成為歐洲國家社保領域發展的主要趨勢；另一方面，此輪全球化以來，尤其是歐債危機爆發以來，由于宏觀經濟的衰退、停滯，明顯拉大了歐洲社會貧富差距，惡化了社會中下層的的處境，引發了其嚴重的不滿，強烈要求歐洲各國政府提高社會保障制度的待遇，加強再分配，以縮小社會階層等的差距。此外，這一問題的負面影響已經超出了社會領域，還和難民救助、恐襲、外圍國家民眾對緊縮政策的不滿等問題一起，深化了成員國民眾疑歐、脫歐情緒，嚴重阻礙了歐洲一體化繼續前進的步伐。顯然，歐洲社會保障制度目前正處在一種進退維谷的窘境。
歐洲社會保障制度在歐債危機中的表現喜憂參半
首先，必須看到的是，在歐洲經濟陷入衰退和停滯之時，歐洲社會保障制度在應對危機過程中，發揮了極其重要的作用，減輕了危機的經濟沖擊，緩解了社會矛盾，在事實上起到了歐債危機沖擊的避震器的作用，積極作用不容抹煞。主要表現在三大方面：
其一，穩定預期、促進消費和減輕經濟下滑壓力，這在危機初起和首輪嚴重沖擊中尤為明顯。從 2007 年到2010年，社會福利與社會轉移支付的增加令歐盟27國的人均居民可支配收入增長了4%，從而部分抵消了工資凈收入與財產收益的負增長，使歐盟27國的人均居民可支配收入在經濟衰退的情況下還增長了2%，拉動了消費，平衡了投資的下滑，穩定了預期，一定程度減輕了經濟衰退。
其二，平緩沖擊、維持就業。以德國為例，在2008年就開始通過提供工資補貼以及返還雇主繳納的社會保險保費的方式，鼓勵企業選擇“短時工作”而非直接解雇員工，并為此支付補貼。類似的積極就業政策在法國、西班牙、荷蘭、葡萄牙等國家也被廣泛采用，在其各自推出的經濟刺激方案中都包含有對就業培訓或對雇用新員工的企業提供稅收優惠或補貼的內容。
其三，防止貧富差距急劇擴大，緩和社會矛盾和維護社會安定。從反映社會貧富差距的基尼系數來看，社會保障制度起到了非常顯著的調節作用。相關數據顯示：2009年和2014年，未經其調整、首次分配下的基尼系數分別高達49.5%和51.8%，而經過包括社保手段等二次分配后，分別下降到 30.5%和30.9% 。顯然，通過社會保障制度的再分配作用，一定程度上平緩了歐洲社會因經濟衰退所造成的收入差距迅速擴大的趨勢，部分安定了民眾焦慮的情緒和社會的緊張程度。盡管一些國家罷工、示威游行等抗議活動不斷，即便在經濟發達的西歐、北歐地區，暴力事件也在抬頭，甚至出現個別過激行為，但歐洲整體上尚處于可控狀態，社會大體安定。
其次，歐盟各國的社會保障制度也存在著長期積累下來的嚴重結構性問題和弊端，主要包括：一是公共債務負擔過重，歐洲社會保障支出本身就已經占政府整體支出約為50%-60％，遠高于美、日等國家，危機爆發后，負擔劇增。根據歐盟統計局數據，2007-2010年，歐盟27國由政府支付的社會福利支出占GDP比重從18.3% 上升到20.8% ，年度財政赤字、政府債務總額占 GDP的比重分別從 2007 年的0.9%、58%急速上升到2010年的6.4%和78.5%。二是推高了稅負，降低了歐洲經濟增長活力。歐洲高水平的社會福利不僅造成了政府長期的財政壓力，還從多種渠道間接降低了歐洲經濟增長的潛力，損害了政府收入增加的經濟基礎。三是以現收現付為主要籌資模式的的歐洲社保制度在日益加劇的老齡化壓力下和歐債危機的沖擊下，越來越缺乏適應性，危機應對難度日益加深。
比較歐洲社保子模式和具體代表國家，如北歐模式的瑞典等、萊茵模式的德國等、盎格魯-撒克遜模式的英國等，以及地中海模式的希臘等國家的社保制度在危機期間的表現，可以發現：屬于北歐模式與萊茵模式的國家的社保制度表現情況，總體好于采用其他兩種子模式的國家。另外，在危機時期，歐盟各子模式下的成員國在社會保障方面，被迫采取專門應對舉措予以應對，但不同模式采用的具體措施和實施的側重點明顯有所不同。萊茵模式中的德國與北歐模式中的瑞典主要采取降低社會保障繳費率和推行積極的勞動力政策等；地中海模式的西班牙則致力于提高各類長期保障或臨時救濟的水平，而屬于盎格魯-撒克遜模式的英國的主要手段放在了對企業減稅上，在社會保障方面的投入反而相對較少。
毋須諱言，目前歐洲經濟復蘇依舊緩慢，存在通貨緊縮，通脹率不足0.5%；公共債務居高不下，盡管絕對數值有所下降，但仍遠高于《穩定和增長公約》規定的60%的上限；平均失業率仍在10%以上，青年失業率更是在22%左右，在少數國家甚至高達50%以上。宏觀經濟的不景氣，加上歐盟公約對財政赤字和公共債務上限的制約，要求各國嚴格按照歐洲指引，削減財政赤字，降低債務增長速度，由此造成了在危機略微緩解以后，各國政府大力壓縮財政支出，占比龐大的政府社保支出無疑首當其沖。歐盟統計局的數據表明：自2012年危機最為危急的時刻過去后，歐盟國家政府公共支出中用于社會福利的費用比重從2013年的21%逐年下降?？傮w來看，歐洲社保呈現出緊縮的態勢，在重債的外圍國家表現得尤其突出。如希臘，為了滿足國際債權人的要求，2016年出臺的養老金削減計劃，使得該國中等收入人群養老金提取額下降15%，高收入者則會減少30%，同時將提高不同收入人群社保繳費率0.5到1個百分點。
要求改善社保待遇、提高社會公正的呼聲日益高漲
歐債危機一定程度上加重了經濟全球化帶來的歐洲社會貧富差距擴大、社會不公加劇、中下層民眾不滿情緒增長、疑歐情緒蔓延的現象，對社保待遇增長停滯甚至縮減的歐洲社會保障制度的改革和發展方向，產生了強烈的牽制作用，也使其一定程度陷入了政策困境。
正如法國經濟學家托馬斯·皮凱蒂在《21世紀資本論》中所得出的結論：資本所有者的資本利得的增長速度遠遠快于經濟增長的速度。這是因為，始于上世紀的以資本自由流動為主要特征的經濟全球化，使得資本所有者（投資者）能夠全球高效配置資源，獲得的收益增長遠超過以工薪為主要收入來源的中產階級，造成了社會分配日益向金融等虛擬資本傾斜和嚴重的貧富差距擴大、社會中下層不滿集聚的后果。而全球金融危機，尤其是歐債危機，導致歐洲社會尤其是希臘等外圍國家中下層民眾工資和退休金收入的減少、生活水平的嚴重下降，要求提高社保待遇的呼聲日趨激烈。對此，我們可以從反映社會貧富差距的指標——基尼系數的變化中得到強烈的佐證。從全歐盟層面來看，未實施社會轉移支付的基尼系數從2009年的49.5%上升到2014年的51.8%，同期，歐元區19國的平均基尼系數更從48.8%升至51.9%；經過社會轉移支付調整后的基尼系數變化，同樣顯示了這一趨勢：歐盟平均分別從30.5%攀升至30.9%，歐元區則從30.3%攀升到31%。從核心國家來看，情況也是如出一轍：在英國，目前最富裕和最貧困的20%家庭的財富差距已經高達117倍；最富裕的10%人口擁有45%的財富，而相對貧困的50%人群的財富只有10%。而在希臘等外圍國家，情況則更糟。甚至在歐債危機中經濟表現一枝獨秀的德國，民眾對以削減失業救濟等措施為主的福利削減型勞動力市場改革頗有微詞，其執行效果大受質疑。
另外，在歐洲，民眾強烈要求提高社會待遇、要求社會公正這一問題的負面影響本身已經超出了社會領域，還和難民救助、恐襲、外圍國家民眾對緊縮政策的不滿等問題一起，加劇了成員國民眾疑歐、脫歐情緒，擴大了民主赤字，成為繼續推進歐洲一體化深化的主要阻礙力量，也是目前歐洲領導人不得不認真面對的重大挑戰之一。
有鑒于此，無論是成員國層面，還是歐盟層面，相關的反饋已經出現。在成員國層面，如德國，盡管一貫秉持社會市場經濟原則、反對最低工資制度，認為其會扭曲勞動力市場。然而，后歐債危機時期，在中下層民眾的呼聲和壓力下，以及在社民黨倡議和堅持下，德國聯邦議會最終于2014年8月通過相關決議，于2015年起開始在全境實施最低工資制度，做出了與緊縮福利開支等社保待遇相反、增加福利的標志性舉措，同時德國養老金待遇的提高也創了20余年之最。
在瑞士、芬蘭和荷蘭等國，相關引入無償基本生活補貼的計劃、全民公投議案和試驗也相繼醞釀、舉行和推出。在瑞士，關于每月給成年瑞士公民免費發放2500瑞士法郎的全民公投倡議，最終在公投中因78%的參投民眾反對而作罷。在芬蘭，每月無償給公民發放800歐元收入津貼制度的試點大致獲得首肯。究其背景，筆者以為，首先反映了這些國家民眾和政府注意到了要求加強民生、改善民眾尤其是社會弱勢群體的社保待遇的強烈呼聲。其次，通過引入基本收入津貼、取消其他失業救濟和社會救濟的待遇，變相起到了遏制道德風險，促進相關人員積極尋求就業的作用；一定程度上反而能起到降低政府社保支出的目的，迎合壓縮赤字、減少政府社保支出等需要。最后，可能是出于對目前長期經濟停滯、新技術不斷替代勞動力、失業高企常態化背景下，需要給那些日益增加的缺乏工作技能的失業者和家庭以基本社會保障的緣故。
在歐盟層面，歐委會主席容克所特別指出的“社會對話應該回到經濟增長的中心，不能拋棄基本的價值觀，要建立歐洲融合趨同中的社會支柱”，可以被視為是歐盟領導人意識到現在歐盟的民主赤字和社會領域問題的嚴重性的一種回饋。
歐洲社保制度遭遇改革梗阻
目前，全球化、老齡化壓力加速的情形下，歐洲深受經濟停滯、通貨緊縮、失業高企和債務沉重之困擾。加之難民問題、恐怖襲擊、英國脫歐、烏克蘭危機等多重棘手難題的交相纏繞，疑歐、民粹和排外勢力不斷抬頭和高漲。社保制度遭受的緊縮壓力和傾向，與民眾不斷高漲的提高民生和社會公正的呼聲，形成了政策抉擇上的兩難。維持現狀，顯然無法持續；而要深化結構改革，需要有壯士斷腕的決心和縝密可行的制度設計和民眾支持。顯然，歐洲缺乏這樣的政策推出和實施的環境。
難題之一是，如何調和經濟不振、財政重壓、一體化約束下社會支出難以擴張和民眾對社會不公的不滿與福利待遇追求間的矛盾？這不僅需要智慧，而且需要時機。難題之二是，歐式民主、歐盟及其成員國的雙層機制，讓相關舉措的出臺變得尤為困難。歐式選票政治以及時常應用的全民公投手段，常常令政治家畏懼丟失選票、職位而不敢或難以推動實質性的、傷筋動骨的結構改革。而雙層機制下要齊心協力、步調一致地推進改革實屬不易。難題之三是，缺乏民眾的普遍支持。最突出的例子是法國勞工制度的改革。法國政府的本意是通過勞工制度改革，降低雇主雇傭勞動力的成本和之后難以解雇的約束，使得勞動力市場能夠擺脫僵化，更有彈性，但遭遇了勞方的強烈反對，認為此舉會削弱勞動保護和勞方的權利，大規模、持續甚至是激烈的暴力沖突使得改革擱淺，也充分說明了社會福利待遇的剛性和社會制度改革對社會不同階層的沖擊，以及不同利益訴求群體間的對立、沖突，充分展示了歐洲社會福利改革的難度和困境。
(作者為復旦大學歐洲問題研究中心主任、歐盟讓·莫內教授，復旦大學世界經濟研究所教授)
【注：本文系國家社科基金課題(項目編號：11BGJ023）和自然科學基金（項目編號：71273056）階段性研究成果】
【參考文獻】
①丁純、陳飛：《主權債務危機中歐洲社會保障制度的表現、成因與改革——聚焦北歐、萊茵、盎格魯撒克遜和地中海模式》，《歐洲研究》，2012年第 6期。
責編/張寒 美編/王夢雅
聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。
