概括而言，從我國(guó)人口近期在空間布局上的變化可以得出以下結(jié)論：

一是隨著我國(guó)向更高發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型，人口將持續(xù)向大城市積聚，空間集聚度將進(jìn)一步提高。這符合資源要素空間配置的基本規(guī)律和效率原則。由于發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將向更高層次調(diào)整升級(jí)，新業(yè)態(tài)、新模式將帶動(dòng)資源要素在空間上的重組，這一重組在新的技術(shù)背景下不僅會(huì)發(fā)生在某個(gè)地區(qū)內(nèi)部，更多地將出現(xiàn)在區(qū)域之間，而新的要素組合更可能出現(xiàn)在結(jié)構(gòu)多元化的大城市，并由此創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，這必然會(huì)吸引更多的人口向其聚集，而積聚產(chǎn)生的規(guī)模效益遞增效應(yīng)又會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)該地區(qū)的吸引力，形成更大規(guī)模的積聚。

二是長(zhǎng)期來(lái)看，人口空間布局的調(diào)整方向是由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間布局所決定，經(jīng)濟(jì)在空間上的積聚必然會(huì)帶動(dòng)人口的積聚?，F(xiàn)階段我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間出現(xiàn)了新的分化，總體表現(xiàn)為南北地區(qū)之間、中部和東北地區(qū)之間的分化，服務(wù)型經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的地區(qū)與資源型或者重化工業(yè)主導(dǎo)的地區(qū)之間的分化。人口在空間上所呈現(xiàn)出的流動(dòng)趨勢(shì)與經(jīng)濟(jì)空間布局的變化基本一致。以往人口主要由西向東的流動(dòng)，隨著中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快，已開(kāi)始改變。東部有一些地區(qū)由于轉(zhuǎn)型滯后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力減弱，也顯現(xiàn)出人口流出趨勢(shì)。這表明人口空間的分布與流向在更大程度上取決于市場(chǎng)配置資源的力量，對(duì)于缺少經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的地區(qū)，依靠行政力量很難扭轉(zhuǎn)人口流出的趨勢(shì)。

把握人口空間布局演變的基本規(guī)律，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化區(qū)域政策

人口作為最基本的經(jīng)濟(jì)要素，在空間布局上的調(diào)整實(shí)際上是要素優(yōu)化組合、效率改進(jìn)的途徑。在此過(guò)程中，將衍生一些新的區(qū)域問(wèn)題和矛盾，需要及時(shí)采取措施加以應(yīng)對(duì)。另一方面，要客觀認(rèn)識(shí)人口空間布局變化的利弊，順應(yīng)其內(nèi)在的配置規(guī)律，盡快調(diào)整與之不相適應(yīng)的區(qū)域政策，放大人口空間布局調(diào)整的積極效應(yīng)，主要建議如下：

為各類(lèi)人口流動(dòng)創(chuàng)造更有利的政策環(huán)境，提高人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間布局上的一致性

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上的集聚是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可違背的規(guī)律，人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好地區(qū)的流動(dòng)也是要素空間配置的基本規(guī)律之一，并且隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和城市之間經(jīng)濟(jì)的分化，城市間人口流動(dòng)將日益增強(qiáng)，不僅是就業(yè)人口的流動(dòng)，還會(huì)帶動(dòng)更多就業(yè)家庭人口的流動(dòng)。如果為了部分地區(qū)的短期目標(biāo)，違背這一內(nèi)在的人口流動(dòng)機(jī)制，采取一些短視的政策措施，就會(huì)造成區(qū)域差距擴(kuò)大，留守兒童、空巢老人增多等社會(huì)問(wèn)題。因此，要為各類(lèi)人口的流動(dòng)創(chuàng)造更寬松的政策環(huán)境，既包括消除勞動(dòng)力跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的壁壘，也包括為兒童、老年人等家庭人口跨區(qū)域的遷移創(chuàng)造條件。這樣至少有利于實(shí)現(xiàn)兩方面的政策目標(biāo)：一是通過(guò)人口的流動(dòng)來(lái)緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化加劇所帶來(lái)的區(qū)域差距擴(kuò)大，促進(jìn)區(qū)域之間的共享發(fā)展；二是通過(guò)人口的流動(dòng)，釋放公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模效應(yīng)，提高國(guó)家公共財(cái)政和公共服務(wù)資源的整體利用效率，降低整個(gè)社會(huì)公共服務(wù)的供給和運(yùn)行成本。

具體建議包括：全面推進(jìn)以居住地為基礎(chǔ)的人口管理制度改革。利用信息技術(shù)，加強(qiáng)跨地區(qū)跨部門(mén)人口基礎(chǔ)信息的整合與銜接，逐步將就業(yè)、子女入學(xué)、社保、醫(yī)保等基本公共服務(wù)納入到統(tǒng)一的居住證管理平臺(tái)，確?？绲貐^(qū)流動(dòng)的各類(lèi)人口在居住地也能平等享受到國(guó)家提供的各項(xiàng)基本公共服務(wù)。此外，由于城鎮(zhèn)化水平的提高，不僅要關(guān)注城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)，還要更加關(guān)注不同城市之間的人口流動(dòng)問(wèn)題。加強(qiáng)城市之間、城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的銜接，為實(shí)現(xiàn)各類(lèi)社會(huì)保障異地的轉(zhuǎn)移接續(xù)應(yīng)盡快取消戶(hù)籍遷移的限制。推動(dòng)不同地區(qū)之間從業(yè)資格、職稱(chēng)評(píng)定等各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)，減少跨地區(qū)就業(yè)的壁壘。

加快構(gòu)建有效的財(cái)政平衡機(jī)制，緩解地方的財(cái)政壓力

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人口空間分布的調(diào)整以及跨區(qū)域流動(dòng)性的加強(qiáng)，對(duì)不同地區(qū)最核心的影響就是“財(cái)政壓力”。對(duì)于人口流出地，由于勞動(dòng)力減少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少新的動(dòng)力。財(cái)政收入減少，在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障方面要面臨著更大的財(cái)政壓力。對(duì)于人口流入地，由于人口短期內(nèi)快速擴(kuò)張，對(duì)就業(yè)、教育、住房、公共交通等方面的公共服務(wù)需求迅速增大，同樣也會(huì)帶來(lái)較大的財(cái)政壓力。而我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和公共資源的配置是以戶(hù)籍人口和戶(hù)籍所在地為基本單元，資源配置與人口空間流向不一致，在實(shí)踐過(guò)程中就造成了地方財(cái)政支出責(zé)任與區(qū)域?qū)嶋H人口之間，以及資源支配能力與公共服務(wù)需求之間不對(duì)等的雙重矛盾。因此，需要在優(yōu)化不同層級(jí)政府之間的財(cái)政支出責(zé)任基礎(chǔ)上，建立有效的財(cái)政平衡機(jī)制，充分保障流出地的留守人口和流入地的遷入人口應(yīng)享受的各項(xiàng)基本公共服務(wù)。對(duì)于養(yǎng)老、醫(yī)療、義務(wù)教育等可轉(zhuǎn)移的財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)歸屬于更高層級(jí)政府，建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，從根本上解決流出地?zé)o能力提供基本公共服務(wù)而流出地又不愿提供服務(wù)的矛盾。鑒于我國(guó)人口向省內(nèi)大城市集中的趨勢(shì)，可首先在省內(nèi)建立財(cái)政平衡機(jī)制，更好地平衡人口流出地和流入地提供公共服務(wù)的財(cái)政能力。

重視發(fā)揮大城市的積聚效應(yīng)，弱化以規(guī)?？刂茷槟繕?biāo)的區(qū)域政策

大城市由于其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)更加多元，相比中小城市具備更強(qiáng)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的能力。新的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，更適宜于在綜合性的經(jīng)濟(jì)城市中成長(zhǎng)，也符合我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。但由于城市規(guī)模擴(kuò)大之后所產(chǎn)生的交通擁堵、生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題，造成了人們對(duì)大城市認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，出臺(tái)了一系列以“業(yè)”控人、以“房”控人、提高落戶(hù)門(mén)檻等“控制城市規(guī)模”的政策。這些政策并非治本之策，還制約了大城市集聚效應(yīng)的有效發(fā)揮，并引發(fā)了新的社會(huì)問(wèn)題，如“群租房”、外來(lái)人口無(wú)法公平享有基本社會(huì)福利、交通擁堵區(qū)域擴(kuò)大化等。

因此，需要重新認(rèn)識(shí)人口空間布局的基本規(guī)律，將政策以控制城市規(guī)模為導(dǎo)向轉(zhuǎn)為如何優(yōu)化政策工具，減少規(guī)模擴(kuò)大過(guò)程中的負(fù)面影響，更好地發(fā)揮大城市在推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用。

盡可能減少對(duì)低端勞動(dòng)力遷入的歧視性政策。城市健康可持續(xù)的發(fā)展，包括創(chuàng)新能力的提升，不僅需要高端人才，也需要各層次的勞動(dòng)力。如果通過(guò)政策限制某一群體的流入，就會(huì)人為加劇勞動(dòng)力供給和需求的矛盾，產(chǎn)生大量非正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)居住區(qū)，增加社會(huì)不穩(wěn)定的潛在因素。

盡快改革公共資源以行政區(qū)戶(hù)籍人口為基礎(chǔ)的配置方式?？山梃b國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)增量人口超過(guò)一定規(guī)模之后（通常是30～50萬(wàn)），要適當(dāng)增加公共資源的配置，緩解大城市人口規(guī)模擴(kuò)大與公共資源供給嚴(yán)重不足的矛盾。

加快推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃制度的改革，適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)空間分布的變化

由于高鐵、高速公路等現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)體系的快速發(fā)展，以特大城市為核心的城市群或者城市綿延帶將成為我國(guó)人口空間分布上的主要聚集區(qū)域。并且，人口在城市群內(nèi)部的分布將隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間分工和要素成本的變化而出現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)上的分化，即在城市群內(nèi)部出現(xiàn)人口居住空間、就業(yè)空間和公共服務(wù)空間的分離，由此對(duì)跨行政區(qū)的通勤交通，跨行政區(qū)的公共服務(wù)供給等產(chǎn)生更大的需求，亟需加快推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃制度的改革。突破條塊限制，以城市群/大都市區(qū)為基本空間規(guī)劃單元，加強(qiáng)城市群/大都市區(qū)內(nèi)部的功能分區(qū)規(guī)劃。建立人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、資源環(huán)境等重要規(guī)劃信息的共享與溝通機(jī)制，促進(jìn)不同行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城市發(fā)展、國(guó)土利用等領(lǐng)域規(guī)劃的有效對(duì)接和相互兼容。推動(dòng)公共服務(wù)資源布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等跨行政區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃。加快大城市公共服務(wù)資源空間布局的優(yōu)化，緩解城市遠(yuǎn)郊區(qū)公共服務(wù)資源供給與不斷增長(zhǎng)的人口之間的突出矛盾。

【本文作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部第二研究室副主任、研究員】