【摘要】 西方公共治理前沿理論是西方學者在治理時代基于公共管理實踐總結出的一套理論，是適應全球化、后工業化和治理時代的一種新穎的社會治理方案。這套理論在西方公共管理學界掀起了一股治理之風，它所指導的政府改革也在西方國家如火如荼地進行。對于我國公共管理學界與實踐來說，西方公共治理前沿理論的本土化是有必要的，因為我國的學術研究、學科發展、所處的時代背景和正在進行的社會轉型為其提供了條件。西方公共治理前沿理論的本土化也是可行的，是因為西方公共治理五大前沿理論的應用范圍與我國公共管理實踐相契合。因此，在中國語境下，對西方公共治理前沿理論的本土化策略探索，我們需要從理論的中國化和理論的應用化兩個方面入手，既打造屬于中國特色的治理理論，也借鑒西方公共治理前沿理論用以指導我國公共管理改革。
【關鍵詞】 公共治理 前沿理論 本土化
【中圖分類號】C93 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.17.008
1887年，現代行政學鼻祖伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）發表了行政學的開山之作《行政學之研究》，他將歐洲大陸發展起來的行政學與美國本土特色相結合，借鑒法國和德國行政學的長處，將歐洲大陸的行政學本土化，使之具有美國的觀念、語言和思想。他反思了當時的美國行政學研究中的不足：“行政科學并不是我們的創造，它是一門外來的科學，很少使用英國或美國式的語言規則……如果要應用這種科學，我們必須使之美國化，不只是從形式上或僅僅從語言上加以美國化，而是必須在思想、原則和目標方面從根本上加以美國化。”后來，經過學者們的不斷努力，這門產生于歐洲而被美國本土化的新型學科在20世紀初期得以創建。在這門學科創建之時，也正是西方國家工業革命完成之時，西方國家實現了農業社會向工業社會的成功轉型。也正是在這場工業化的進程中，先覺的威爾遜借鑒歐洲大陸的行政學，促進行政學的本土化，得以使得美國行政學領先于世界。目前談到西方行政學，也即美國行政學。20世紀后期，世界掀起了全球化、后工業化的運動，中國應把握住這次社會轉型的機會，借鑒西方國家在工業社會中構建的公共行政理論，使之本土化，具有中國的觀念、語言和思想。這也是我國行政學學者們應肩負的使命，夏書章于1982年早就指出：“要搞好現代化建設事業，就需要社會主義的行政學和行政法學。”①張成福在分析中國行政學發展趨勢的文章中指出：“本土化是中國公共行政未來發展的方向和最大的挑戰。”②中國應當把握住后工業化帶來的機遇，本土化西方公共行政學前沿理論，使之既具有中國特色，又具有后工業社會的背景，而西方公共治理前沿理論則是本土化的首要任務。本文所說的本土化既指理論的中國化，也指理論的應用化。理論的中國化與應用化是以我國實際為出發點，本土化西方公共治理前沿理論，因為“只有以我國實際為研究起點，提出具有主體性、原創性的理論觀點，構建具有自身特質的學科體系、學術體系、話語體系，我國哲學社會科學才能形成自己的特色和優勢”。③
西方公共治理前沿理論本土化的必要性分析
“行政學研究只有面向本土經驗，了解和解釋我國的公共行政實踐，才可能找到合適的分析中國公共行政實踐的工具。”④如果說行政學的本土化是為了借鑒先進理論指導我國政府改革并解決我國實際問題，那么作為其中的一部分，西方公共治理前沿理論的本土化也是很有必要的，是我國行政學科構建、社會轉型和我國改革實踐的迫切要求。
學術背景：“他山之石”與中西差異。“他山之石”是指西方公共行政理論較我國發展歷史悠久、理論體系健全；中西差異表現在西方行政學理論的他域與本域的區別與局限。丁煌指出：“綜觀西方公共行政管理學一百多年來的發展歷程，不僅涌現出了一大批公共行政管理學的經典著作，而且也形成了一系列對于西方公共行政管理學科體系的完善和公共行政管理實踐的改進均具有重要價值的公共行政管理理論。”⑤西方公共管理學科發展歷史悠久，體系健全，理論積淀深厚。而我國公共管理學科起步較晚，實際上是一個“舶來品”，去指導我國公共管理改革還很“吃力”。在這種國外強、本國弱的情況下，最直接的方式就是借鑒西方先進的公共管理理論，指導我國的改革實踐。但是這種借鑒并非直接“拿來”，中西方國情與理論具有一定差異性，外域理論并非完全適用本土。其一，西方公共行政理論有著自身局限性。羅伯特·達爾講到：“人們也許可以想象有美國公共行政科學、英國公共行政科學和法國公共行政科學，但是否會有一門基于一組普遍原理基礎之上、不依賴各國特色背景的‘公共行政科學’呢？”⑥也就是說，西方公共行政理論并不具有普適性。其二，我國國情的特殊性，國外行政學理論并不完全使用于我國，不可照搬。“行政學眾多書籍中，多是西方的行政理論，國內理論界處于‘失語’狀態；而我國國情的特殊性，則使西方行政學理論在我國的運用出現了背景倒置的問題。由此，行政學本土化或中國化問題開始進入學者的視野。”⑦總之，中國公共治理理論需要完善，需要借鑒西方公共治理前沿理論，這種借鑒不是引用，因為中西國情不同，理論有差異，這就要求我國公共管理學者們關注西方公共治理前沿理論的本土化研究。
學科背景：我國公共行政學科的反思與發展。公共行政正在消失嗎?我們需要反思中國的公共行政學。黃達強等學者在早期的行政學教材中強調：“必須根據我國的國情，從實際出發，借鑒別人的經驗，探索中國特色行政管理理論和方法，以期實現中國行政管理科學化。”⑧2016年3月18至22日，美國PublicAdministration Review雜志主編詹姆斯·佩里（James Perry）在西雅圖舉行的美國公共行政學會ASPA（The American Society for Public Administration）第77屆年會上演講了一個報告，并提出了一個重要且備受關注的問題：“公共行政正在消失嗎？”這篇報告發表在PAR2016年第二期中，這個問題是當前中西方公共行政或公共管理學科與領域需要認真反思的，并需要展開討論。他敏銳地指出公共行政正在消失的三個關鍵原因：“一是因政策執行的失敗而消失；二是為高等教育所拋棄而消失；三是因理念、理論的不足而消失。”⑨結合我國公共行政學科研究現狀，筆者認為我國政策執行呈現漸趨成熟之勢，還不會造成公共行政的消失；高等教育已經成熟，高校的行政管理專業的本科、碩士（學術與MPA）、博士教育體系健全，且開設的公共管理學科相關專業的高校較多，行政管理專業也是全國的熱門專業，不能構成公共行政消失的原因；行政理論的不足是我國公共行政學科的現狀，這種在理論或知識上的缺乏將影響我國公共行政學科的發展。學科的發展需要理論補充，需要借鑒前沿理論，西方公共治理前沿理論的本土化研究是促進公共行政學科發展的內在要求。詹姆斯·佩里之問需要引起我們的重視，我們要認為我國的公共行政學幾十年來的發展情況。馬駿認為我國公共行政學存在“研究重心非中國化；規范理論的貧困；缺乏指導實踐的能力”⑩等問題，他還指出：“如果國家決定依賴中國的公共行政學家來獲得政策咨詢，我們能不能做出自己的貢獻？如果我們的研究仍然不能運用現代社會科學的研究方法構建出本土化的中國公共行政理論，我們又如何能對中國的改革做出貢獻呢？”?由此而言，本土化西方公共治理前沿理論是反思我國公共行政學發展現狀的重要組成部分，是促進我國公共行政學為中國改革作出更大貢獻的迫切要求。
社會轉型：全球化與后工業化。20世紀后期，人類社會進入到了全球化、后工業化的運動進程。“生產力越發展，各民族的原始封閉狀態，由于日益完善的生產方式、交往以及因交往而自然形成的不同民族之間的分工消滅得越徹底，歷史也就越是成為世界歷史。”?在生產力發展的動力下，掀起了全球化浪潮。全球化是人類由工業社會轉向后工業社會，即后工業化發生的一場運動，席卷全球；后工業化通過全球化開辟道路。在實踐方面這場運動正在發生著，在理論建構方面，“對人類的一個封閉的、片段的和簡化的理論的喪鐘敲響了，而一個開放的、多方面的和復雜的理論時代開始了”?。在這場社會轉型運動中，我們的時代呈現出了高度復雜性、高度不確定性的特征。這種高度復雜性既不像農業社會那樣簡單化、本域化，不具有流動性，也不像工業社會的秩序性、可預測性和穩定性，因為“市場的要素是秩序、可預測性、穩定性和可靠性”?，它的高度復雜性體現在社會的脫域化，人口的流動性增強，社會主體的多元化，社會結構的網絡化，社會問題的復雜化。高度不確定性反映在這個時代危機事件的頻發，高風險。“進入21世紀后，人類突然發現自己陷入到危機事件頻發的泥淖之中了，時時處處受到危機事件的困擾。其實，大致從20世紀70年代開始，人類就進入了一個高度風險的社會。”?除此之外，信息技術的發展帶來了社會主體行為模式的變革，“各種機構將不再是在一個固定地點工作的人員的分散的集合體，而是聯系從事大量經濟和社會交往的人的不穩定的通信網絡”?。傳統的控制—命令式、垂直管制型的治理方式已經不能再適應這個時代，需要一種新型的治理理論或模式，應對社會轉型帶來的困境或挑戰。這種新型的理論必須適應多元主體、網絡結構、合作行動、工具多樣的特征，而20世紀后期興起的公共治理理論具有以上的特征，是一種前沿性的理論。我國在應對全球化、后工業化進程帶來的挑戰需要將西方公共治理前沿理論本土化，構建中國特色的治理理論。
時代背景：“四個全面”與治理時代。中國是一個特殊的國家，自從改革開放后，中國開始了工業化進程，中國綜合實力發展迅速，社會形態不斷升級。全球化的浪潮席卷到中國時，也促進了中國的后工業化進程。它的特殊性在于工業化與后工業化同步進行，后工業化與全球化同時進行。在這種社會大環境下，我國提出了“四個全面”，特別是全面深化改革，這種改革也面臨著種種考驗與各樣挑戰，我國需要一種新型的公共管理方式來回應，促進后工業化。在“十三五”新時期，我國經濟上保持新常態，發展處于中高速，結構不斷優化升級；政治方面，法治國家、法治政府、法治社會共同推進，法治化、民主化、制度化成為政治新常態；社會組織發展迅速、公民參與度提高，社會主體呈現多元化。在這種新的時代背景下，我們必須創新治理模式。黨的十八屆三中全會提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。?這宣示了治理時代的到來。
總之，西方公共行政學理論特別是公共治理前沿理論的本土化是中西方公共行政理論差異，特別是西方公共治理理論具有前沿性和可借鑒性的學術背景誘發的；是中西方公共行政學反思，特別是我國公共行政學自身反思的學科發展背景促使的；是人類社會轉型，特別是從工業社會向后工業社會轉型，全球化、后工業化運動的背景催生的；是我國“四個全面”，特別是進入到治理時代背景下完善治理體系、提升治理能力的迫切要求。
西方公共治理前沿理論本土化的可行性分析
理論來源于實踐，是對實踐的反思與總結。西方公共治理五大前沿理論本土化，需要分析其適用領域并結合我國改革實際。一是要考察這些領域應用在哪些案例中，通過分析理論應用于實踐的案例得到啟示，即這些理論的適用范圍；二是要結合我國現代化進程中政府改革或公共管理的實踐，將這些理論與我國實際的改革戰略或策略結合起來，考察二者是相克還是相生。
西方公共治理前沿理論的適用范圍分析。我們如果研究理論的本土化問題，就需要首先考察從西方產生的理論在實踐中的應用，即考察適用范圍的問題。筆者在此選取了西方國家應用五大前沿理論的案例（表1），通過案例分析，筆者考察西方公共治理前沿理論應用策略及對我國的啟示。關于新公共服務理論適用范圍，筆者選取了美國“9·11”和“公民第一”運動，兩個案例突出特點是強調公務員的公共服務精神和公民需求第一位的問題，表明在美國產生的新公共服務理論適用于處理政府與公民的關系問題。在政府職能轉變與革新、公務員精神打造、民主治理、政府治理理念、公民權利等方面，新公共服務理論具有一定的借鑒意義，可用于指導我國的服務型政府建設、公共服務改革，為我國的治理輸送了“服務”的理念。關于網絡（化）治理理論的適用范圍，筆者從網絡（化）治理理論的代表作《網絡化治理：公共部門的新形態》一書中選取了美國金門國家休閑娛樂區和曼哈頓項目兩個案例。兩個案例表明，在大型項目建設過程中，需要社會多元主體進行合作治理，形成政策網絡或治理網絡，主體間構成合作伙伴關系。網絡（化）治理理論適用于處理復雜問題、大型項目、多元主體參與背景下的治理問題，可用于指導我國處理政府與市場、社會的關系，推進合作治理，打造新型的政府未來治理模式——合作型政府，為我國治理結構輸送了“網絡”理念。關于整體性治理理論的適用范圍，筆者選取了英國現代化政府戰略和澳大利亞聯合政府戰略。英國打造整體政府，是針對撒切爾夫人時代競爭性政府、分權化政府、“碎片化”政府所導致的問題而進行的一種改革。在政府機構協調、職能整合、提供服務整體性等方面具有一定的前沿性。澳大利亞政府橫縱向的改革對我國“條塊分割‘問題、地方政府協同問題、府際關系問題都具有借鑒意義，為我國的協同戰略輸送了“整體性”理念。關于數字治理理論的適用范圍，筆者引用了英國數字政府和美國電子政府戰略，信息技術戰略、云戰略、政府數字化、信息平臺等措施對于我國“互聯網+”和數字政府的打造有一定借鑒意義，為我國政府現代化建設輸送了“大數據”或“數字”理念。關于公共價值管理理論的適用范圍，筆者從公共價值管理理論代表作馬克·穆爾（Mark Moore）的《Creating Public Value: Strategic Management inGovernment》一書中選取了圖書管理員應對圖書館新情況的問題，該案例系統地介紹了公共價值管理過程，公共管理者面對復雜的、動態的環境及新情況的出現，要具有戰略者的思維，追求公共價值的創造，利用一切可利用的資源尋求公共價值。該案例表明公共價值管理理論適用于公共價值的尋求和公共部門戰略管理等領域，為我國的改革輸送了“公共價值”或“戰略管理”等理念。
在此基礎上，筆者認為，西方公共治理前沿理論的本土化不能停留在譯介方面，需要結合我國全面深化改革實踐并進行理論建構與實踐應用，即理論的中國特色和理論指導實踐。如新公共服務理論與服務型政府建設的結合，網絡（化）治理理論與合作治理理論的結合，整體性治理理論與政府協同戰略的結合，數字治理理論與智慧城市建設的結合，公共價值管理理論與公共部門戰略管理改革的結合。總之，筆者認為，西方公共治理五大前沿理論能夠適應我國目前正在進行的公共管理改革，并具有一定的前沿性，值得我國借鑒。
我國公共管理實踐為西方公共治理前沿理論本土化提供了條件。美國學者莫·托達羅（Todaro）說：“公共行政是發展中國家最稀缺的資源”。【24】改革開放以來，特別是加入到WTO，我國政府管理能力面臨著巨大的挑戰，而且發展中國家向發達國家邁進的過程中，政府治理能力的提升是重要的影響因素。同時，西方公共治理前沿理論本土化是否有意義，本土化是否可行，取決于我國當前的公共管理實踐是否需要先進的理論指導，具體為以下五個方面。
第一，服務型政府建設與公共服務改革。2004年2月21日，溫家寶同志在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上正式提出“建設服務型政府”，并在2005年3月5日的《政府工作報告》中明確提出“努力建設服務型政府，創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務”。服務型政府的理論研究與實際建設已經有十余年之久，并也將是我國創新政府治理模式的一種路徑選擇。我國服務型政府的理念與美國的新公共服務理論有著異曲同工之妙，在我國大力建設服務型政府過程中也需要比較借鑒新公共服務理論先進之處。在服務型政府建設背景下，我國政府公共服務改革也是如火如荼地進行，其中突出的改革措施就是公共服務市場化、合同外包以及PPP模式。我國近年來大力進行的公共服務改革所借鑒的經驗則是西方新公共管理時代的市場化、民營化經驗，根據我國學者對新公共管理時代政府管理策略的研究，民營化措施很容易導致對價值理性的忽視，所以針對我國正在進行的公共服務改革，必須借鑒批判新公共管理忽視價值理性而建構的新公共服務理論。張康之指出，“中國的行政學不能簡單停留在對西方行政學的學習和借鑒上，需要根據中國的‘服務行政’模型進行理論建構與學科建設”。【25】總之，服務型政府的建設與公共服務改革為新公共服務理論本土化提供了廣闊的天地。
第二，社會結構網絡化與合作治理。2012年我國公共管理學界元老夏書章發表了一篇名為《加強合作治理研究是時候了》的文章，并指出：“我所看好的公共管理未來十年前景，也正是在很大程度上寄厚望于能開創中國特色社會主義合作治理的新格局，從而走向偉大民族復興的無比輝煌。”【26】他在這里明確指出合作治理既是我國公共管理未來的新格局，也是促進國家富強、民族復興的有效治理模式。張康之也認為合作治理是社會治理變革的歸宿，“從現實來看，后工業化已經造就了新的社會形態，在社會治理的意義上，已經呈現給我們多元治理主體并存的局面。從這一現實出發，我們需要建構的是一種合作治理模式”?！?7】在實踐層面上，全球化、后工業化呼吁一種新型的治理模式，我國現代化建設也需要創新治理模式，改變傳統的統治與管制，面對社會復雜化、主體多元化、結構網絡化、利益關系緊密化現狀，需要采取合作的方式整合社會資源，達到善治。在學術研究層面上，我國公共管理的未來研究熱點與重點領域應當是治理理論的建構與模式的探索，構建合作治理理論與模式是大勢所趨。在學術研究與實踐兩個層面推動合作治理的進程，一是需要借鑒西方公共治理先進經驗，加強西方公共治理前沿理論的研究；二是探索適合合作治理的網絡化結構，這需要網絡（化）治理理論作為支撐。由此可見，作為我國社會治理變革歸宿的合作治理為西方公共治理前沿理論本土化提供了可行性的條件，特別是提供了相應的治理土壤。
第三，區域協同發展戰略與“大部制”改革。區域協同發展戰略是我國國家治理在跨區域、地方政府間合作或協同的一種體現，國家“十三五”規劃綱要明確指出：“深入實施西部開發、東北振興、中部崛起和東部率先的區域發展總體戰略，創新區域發展政策，完善區域發展機制，促進區域協調、協同、共同發展，努力縮小區域發展差距。”【28】筆者在這里以“京津冀協同發展”為例，京津冀的協同發展涉及到理念層面需要協同、整合的思維，空間層面需要交通一體化，服務層面需要基礎設施協同，生態層面需要環境治理的合作。其中，地方政府的協作是協同戰略實施的關鍵環節，府際關系、職能整合、機構協調、目標統一、行動整體，這就需要一定的理論指導。整體性治理理論所強調的協調、整合、整體主義等思想都能在此得到體現。通過上文分析，起源于英國的整體性治理理論適用于政府部門間的關系協調、機構整合、行動統一，對于我國區域協同發展戰略具有巨大的促進作用。另外，政府為適應經濟環境的變化，需要高效的運作，就需要對政府機構進行改革。“大部制”改革是我國政府機構改革的一個縮影，將政府內部機構進行合并，整合進一個跨域職能結構的大部門體制中，克服服務的“碎片化”，提高效率。我國目前正在進行的政府機構改革也為整體性治理理論本土化提供了相適應的土壤。
第四，“互聯網+”與智慧城市建設。國家“十三五”規劃綱要提出：“實施‘互聯網+’行動計劃，促進互聯網深度廣泛應用，帶動生產模式和組織方式變革，形成網絡化、智能化、服務化、協同化的產業發展新形態。”“互聯網+”、大數據戰略是國家治理在網絡空間和治理技術領域的體現，利用網絡數據進行社會治理，是我國順應信息時代來臨這一社會背景作出的社會治理方式的創新。就公共管理方面，“互聯網+”主要體現在電子政府或數字政府建設方面，英國政府在十年之前已經有所嘗試，并在整體性治理理論基礎上形成了數字治理理論，這為我國數字政府或電子政府的建設提供了豐富的經驗。另外，國家“十三五”規劃綱要也明確提出推進新型城鎮化建設，而在信息化的基礎上打造智慧城市是推進新型城鎮化的一個重要推力。智慧城市的建設是在城市規劃、城市基礎設施、建設與居住、市政管理、城市安全與保障等方面運用互聯網思維和大數據技術。起源于英國的數字治理理論在利用互聯網和大數據進行社會或城市治理方面有著豐富的經驗，數字治理理論對于指導我國智慧城市建設有著重要的意義。
第五，創造公共價值與公共部門戰略管理。國家“十三五”規劃提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，其中，“綠色”是強調生態環境的保護與治理，“共享”強調的是發展成果由人民共享，政府由唯GDP論逐步轉向經濟、公平和生態兼顧。對于當下的中國而言，民主、法治、正義、公平、合法性、公民參與、效率、經濟、效益等等價值因素都無法成為唯一的價值標準，社會的多元化，也意味著價值評判或追求的標準的多元化，以上某個單一的因素已經無法概括整個社會。所以，我們需要一個價值來綜合它們，那就是公共價值。以上價值因素只是不同價值類型的價值集的元素，而公共價值能夠概括它們。其次，我國政府逐步具有“頂層設計”思維，在“摸著石頭過河”的基礎上，發揮“頂層設計”思維的作用，進行宏觀調控，戰略管理。公共管理者具備戰略管理思維是應對高度復雜化、高度不確定社會的必然要求，公共部門戰略管理“將關注的焦點由內部轉向外部，從注重日常管理轉向組織未來的發展管理；它著重考察組織的內外環境，確定組織的目標和使命；它面向未來，給組織以正確的定位，以處理日益增長的不確定性”?！?9】如果說合作是面對未來高度復雜性和不確定性社會應采取的方式，那么戰略管理應當是公共管理者應具備的思維。戰略管理者追求的不是某一個目標，而是公眾的期望，是公共價值，他的使命是創造公共價值。20世紀90年代產生的公共價值管理理論對于我國來說具有一定的借鑒意義，本土化公共價值管理理論能為我國打造面向未來挑戰的公共管理和公共部門提供理論支撐。
綜上所述，西方公共治理前沿理論的本土化對我國公共管理學術研究與實踐應用來說，既適用又可行。但是，在審視西方公共治理前沿理論過程中，還應看到不適應性。西方的政體結構、政治制度、政治文化與我國不同，西方公共治理前沿理論產生于西方的現實社會背景下，在對西方公共治理前沿理論進行本土化研究時，我們要取其精華，結合我國國情，將西方公共治理理論的優秀元素與我國治理相結合，打造中國化的治理理論；用西方公共治理前沿理論指導我國公共管理實踐，實現理論的應用化。
