統與分的糾結
在網約車政策制定的過程中，還面臨著統與分的糾結。就是說，這一政策如何處理政策和管理的統一性與不同城市和地方的多樣性之間的關系？政策應更多體現在中央層面的規定，還是放權地方，讓地方根據自身情況和需要進行地方性的試驗？
自2015年以來，法律和經濟學界的諸多專家都提議，應當由地方先行出臺改革方案，對網約車管理進行地方化的試驗。經濟學家周其仁教授一直強調，網約車問題屬于城市管理方面的問題，是一個地方性事務，應當由城市來進行管理。這種觀點在學界具有相當的普遍性。網約車新規似乎在一定程度上考慮了這種意見，在多處規范中體現了放權于地方的思路，并且網約車新規第40條明確規定，地方可根據本辦法結合本地實際制定具體實施細則。
基于此，一些學者已經指出，已有的網約車新規，需要依賴地方性的具體規定而得以有效的落地。落地，就要接地氣，就要根據不同地方的情況而進行差別化的、在地化的管理。毫無疑問，考慮到中國2800多個縣、區巨大的地域差異性，任何一項政策的落地，都必須給地方留出必要的空間，從而吸納、消化地方性需求。網約車新規在這方面的規定，留出了一定的“地方余量”，有助于接下來的政策實施階段地方在政策學習和實踐基礎上進行相應的政策微調。
但是，相關的擔憂也是有道理的。放權于地方的效果，取決于地方政府在整個行政系統中的地位、角色、目標追求，以及地方政府的規制能力和規制資源、技術的限制等因素。舉例來說，由于地方政府更多考慮本地和短期的利益和政績，地方權力的行使有可能與中央設定的方向貌合神離。網約車新規規定城市人民政府認為有必要“對網約車實行政府指導價”時，可以限制市場調節的作用。這一規定賦予城市政府非常寬泛的政策裁量權，但這種權力是否會被濫用，是否會被用于政府干預市場的“尚方寶劍”？這些擔憂反映了長期以來對地方性政府管理能力和視野的不信任，但卻不無道理。就算撇開地方政府管理路徑依賴的問題不說，一個更重要的擔憂是，地方政府的監管部門是否具有足夠的能力和技術手段以實現“互聯網+”時代有效的監管和執法？
不難看出，面對新的情況，統還是分，這依然是個問題。這一問題在基于淘寶等平臺的管理中，其實早已出現，但遠沒有得到解決。比如，淘寶的注冊地在杭州，但基于平臺的交易主體遍布全世界，所以，就算由地方來管理，應當由哪個地方的政府部門來管理？如何進行遠程管理？由于在實際的監管能力和信息采集處理方面，地方監管部門并不具有“在場優勢”。相反由于缺乏相應的資源和手段，地方往往處于劣勢，所以實踐中也存在另一種吁求，那就是應當由中央的監管部門對基于平臺的交易進行統一的監管和管理。在實踐中，已經有了一些嘗試。如質檢總局在杭州設立了機構對網購商品質量進行監督和執法協調；正在制定中的《電子商務法》也在考慮是否需要將統一監管模式作為一個重要的政策選項。
因此，雖然在憲政和整體的公共治理語境中，放權于地方是一個非常重要的趨勢和改革方向，但對互聯網經濟的管理而言，管理地方化以及由此帶來的管理碎片化，其實人為割裂了互聯網的空間開放和統一性，背離了互聯網經濟的跨地域性這一重要特征。管理地方化不利于共享經濟的發展，也超出現階段地方管理的權能。例如，新規規定網約車車輛要獲得縣級出租車管理部門的運輸許可，那么，獲得A市許可后，可否在B市營業？同理，網約車司機獲得駕駛許可后，可否異地駕駛網約車？既然現在已放權縣級政府的部門來頒發許可，那么按照誰許可，誰監管的原則，恐怕獲得許可的車輛和司機就只能在本地營業，否則許可部門實際上將很難進行跨管轄區域的監管和執法。地方化的管理以地域管轄權為基礎，而這與互聯網的空間開放性是無法匹配的。
超越監管統與分的糾結，需要充分認識到互聯網平臺經濟的特點而設計新的監管模式。將過去那種縱向的統與分的兩分法思維，轉化為橫向的政府——平臺結合思維，這實際上是一種橫向的合作監管模式。這就是監管部門與網絡平臺合作，對新業態領域的問題進行合作治理。網約車新規體現了“政府管平臺，平臺管車輛和駕駛員”的思路，但在具體規定層面，仍存在比較大的不足，表現為多級政府都要管平臺，而平臺管車輛和駕駛員的權與責并不清楚。在未來政策調整中，應當將設立統一監管機構作為唯一的一個政策選項，由統一的監管機構依托互聯網平臺公司對車輛和人員進行管理。
網約車新規所反映出來的種種改革糾結，表明這一改革將會是一個多階段的重復博弈。新規不是改革的結束，而是一個新的開始。11月1日，網約車新規將開始實施，我們將會發現，實踐展開的過程將提出更多的問題，這個過程是一個重要的“政策學習”（policy learning）過程。在學習中進一步感知糾結，化解糾結，不斷調整，但一路向前，這是我們對網約車改革的期待，也是對“互聯網+”時代所有公共政策制定過程的期待。
（作者為北京大學法學院教授、博導)
【參考文獻】
①周其仁：《網約車本就合法，但亦需管理規范》，新華網， 2016年8月15日。
責編/潘麗莉 宋睿宸（見習）
美編/王夢雅（見習） 于珊
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