網約車因為互聯網技術力量的支撐，獲得野蠻生長的速度，不僅激活了閑置的私家車資源，而且還激活了出租車市場，對出租汽車的政府治理體制構成了挑戰，讓出租車牌照的市場價格一下子下跌了一半以上，但這一過程依然是非常艱難的。世界各地的政府部門都出臺了種種辦法來管制網約車。中國的情況好一些，但以管為本的做法依然是常態，很多地方政府管理部門按照打擊“黑車”的模式來打擊網約車。但本屆中央政府的重要政策理念是支持“互聯網＋”，網約車作為“互聯網＋”的一部分，顯然也在支持之列。于是中國各級政府的治理之道也開始隨之發生改變，從而促成了中國網約車的合法化。
圍剿網約車這一新鮮事物，是高度管制的單中心政府治理結構的排異反應；支持網約車這一新鮮事物，是市場結構中政府治理的友好反應。這兩個反應，看起來是網約車合不合法的問題，以及政府要不要選擇嚴格執法的問題，而實質是政府治理之道是否變革了的問題。如果政府治理之道實現了變革，這一問題在治理層次就得到了解決，否則互聯網技術再發達，快車、專車等網約車詞匯無論如何有智慧，都是“黑車”的代名詞，依然無法讓私家車真正參與租車市場。
網約車合法化，體現了政府公共決策過程中治理結構的變化
但為什么網約車在全世界依然到處被圍剿，依然在灰色地帶“野蠻生長”，而中國往往被發達國家看作是“非市場經濟”的國家，反而能夠搶先合法化呢？這不僅意味著中國政府的治理已經開始適應市場經濟的需要，更重要的是，網約車合法化的決策過程也體現了中國政府公共政策過程之治理結構的變化。
這一治理結構變化的特點是，國家的公共決策先以地方實踐經驗作為基礎。2015年10月8日，上海市交通委給“滴滴快的”頒發了中國第一張專車平臺資質許可——網絡約租車平臺經營資格許可，網約車合法化在上海率先破冰。兩天后，即10月10日，國家交通運輸部發布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》，進行為期一個月的公開征求意見。
在一個月的時間里，國家交通運輸部通過網站留言、電子郵件、信函、電話等各種渠道搜集到各種意見6000多件。一個月內共有100多場座談會、聽證會、論證會舉行。國家交通運輸部也召開了一個“深化出租汽車行業改革有關文件征求意見稿座談會”，邀請持正反兩派意見的專家出席。整個過程不僅在程序上體現了公共政策制定的開放，而且從結果來看，也的確吸收了各方面的意見和建議。因為從征求意見稿來看，雖然也支持網約車合法化，但對網約車的管理，更多地體現了以管為本的特點，比如規定私家車不得接入網約車，而最后通過的辦法則規定，獲得網約車營運證就可以合法接入網約租車服務。
再如，征求意見稿的規定在政府管理上延續了行政條塊分割的管理特點，線上服務雖然是沒有地域限制的，但網約線上服務的政府管理和網約車運營有嚴格的屬地限制，這樣全國網約車市場就因為管理上的條塊分割而被嚴格地割裂開來，而且網約服務平臺必須一個一個地在全國各地注冊，導致公司管理和運營成本大幅度上升。而暫行辦法規定，網約車平臺不要求自有車輛，不搞屬地限制，線上服務能力由注冊地省級相關部門一次認定、全國有效，這顯然是認可了全國市場的統一性，而且也確保了政府管理的一體性，而不再延續過去計劃經濟時期形成的條塊分割、高度碎片化的政府治理模式。
正是公共政策制定過程的開放性，以及國家交通運輸部在決策過程中廣泛聽取意見，使得2016年7月28日發布的管理辦法終于讓網約車合法化了，盡管目前出臺的辦法還是暫行辦法，其中還有很多需要改善的地方。管理辦法的出臺，不僅在國內解決了近些年來出租車領域“互聯網＋市場化”改革所面領的多方面實際問題，而且也使得中國的出租車改革在國際上處于領先位置。當然更重要的是，中國政府的治理之道也因此在出租車領域有了重大進展。
（作者為中國人民大學公共政策研究院執行院長、教授)
【參考文獻】
①《網約車合法化，中國何以成全球首例？》，鳳凰網，2016年7月29日。
責編/楊鵬峰 美編/于珊
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