【摘要】網約車管理辦法的出臺，不僅在國內解決了近些年來出租車領域“互聯網＋市場化”改革所面臨的多方面實際問題，而且也使得中國的出租車改革在國際上處于領先位置。當然更重要的是，中國政府的治理之道也因此在出租車領域有了重大進展。

【關鍵詞】網約車 合法化 政府治理

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

從出租車到“黑車”：政府管制及其困境

出租車的發展史，表面上看起來是汽車技術的發展史，以及人民群眾交通出行需求的發展史，但其背后則是政府治理的發展史。而政府治理的發展史，往往和市場經濟的發展密切相關。適應市場經濟需要的政府治理，會促進市場經濟的發展，同時促進汽車技術的發展，促進人民群眾生活水平的提升，進而促進出租車市場的發展。

在中國，出租車很早就有，但由于市場經濟不夠發達，出租車規模一直非常有限，主要服務于高端商務和政務人士。尤其是實行計劃經濟之后，出租車規模進一步縮水，到上個世紀80年代末，主要是為外事活動服務的。1992年開始，中國全面實行市場經濟，開始出現面向大眾的出租車。社會各個方面投入出租車的積極性非常高。短短三年時間里，北京出租車行業出現了“野蠻生長”的現象，市面上有1400多家公司，路上有六萬多輛出租車在奔跑。

不過，也就在這一年，北京市出租車行業開始進行數量管制。此后出租車價格、數量一直處于高度管制的狀態，出租車數量基本維持在1994年的水平。其他大城市的情況也基本類似，經過兩三年的“野蠻生長期”，就開始進入高度管制的狀態。很多城市的出租車數量甚至一直維持在零增長的狀態，上海還出現了出租車負增長。有些城市即使有增長，在高度管制條件下形成的利益鏈剛性，也使得增長機制一直沒有很好地發育。而這個時期的城市人口卻在翻番。1994年北京市常住人口1000萬出頭，20年后的2014年已經2000萬出頭，但出租車數量卻沒有什么增長。

有高度管制，就會有“黑市”。在出租車領域，“黑市”就是“黑出租”，也就是“黑車”。“黑車”，是指利用私家車（非出租車），未經政府有關部門許可、沒有取得運營資格，但從事出租運營的車輛。“黑車”和出租車相比，沒有運營證，沒有納入政府的管理，掙了是自己的，被逮住了是政府的。但消費者很喜歡。由于城市快速擴張，公交服務沒有相應跟上。而出租車因為受到嚴格的數量管制、價格管制和份子錢管制，多重管制使得出租車對營運地點和時間有很大的選擇性，很多地方打不到或者很難打到出租車。大城市出臺限購、限行之后，私家車購買和出行也遇到困難。其結果是給“黑車”留出了很大一塊市場。

在這種情況下，政府雖然經常嚴厲打擊，但打擊手段的效果非常有限，并且往往由于取證困難而無法執法。在嚴打時期，“黑車”可能會有所收斂，但一旦嚴打階段過去，“黑車”又開始“野蠻生長”。政府最有效的打擊手段是“釣魚執法”，但“釣魚執法”本身的邏輯存在很大的道德困境，真釣到了“黑車”，一般就認罰了，但如果“釣”到了私家車善意給人搭“順風車”，把私家車的善意行為當作違法行為來處理，“釣魚執法”一下子就遇到了內在的道德困境。而且一旦受到司機反抗，而執法人員再有點暴力執法，那就會成為一場反野蠻執法的社會輿論運動。在這種情況下，就出現了類似于城管和無證攤販之間的奇特現象：政府嚴厲打擊，“黑車”野蠻生長；政府“釣魚執法”，輿論一片嘩然。這個時候執法人員“睜只眼、閉只眼”，“黑車”司機“眼觀六路、耳聽八方”，不去嚴打區域，只去灰色區域，見到執法人員就逃之夭夭。天天都在上演“貓捉老鼠”，但“老鼠”依然野蠻生存。而有些地方有些執法人員還私養“黑車”，出現了腐敗的問題。

這種“貓捉老鼠”現象的背后，其實是政府治理之道內在困境的外在表現。它說明，在計劃經濟的政府治理之道下，根本不會有“老鼠”，自然也不會出現捉老鼠的“貓”，因為計劃經濟是短缺經濟，政府需要解決的核心問題是短缺。在短缺經濟條件下，走路和騎自行車是常態，出租車只有來自市場經濟國家的人才有能力坐得起，所以是為外國來華人士服務的。在市場經濟時期，政府一旦讓市場起決定作用，經濟就會迅速發展。經濟不再短缺，人們的交通需求和供給能力也快速提升，出租車就會“野蠻生長”，短短的三年就會基本滿足交通出行要求。

出租車市場“野蠻生長”所出現的種種問題，會引來高強度的政府管制。在出租車領域，引入市場經濟，會讓出租車迅速發展，但引入政府高強度管制，就會讓出租車市場幾十年沒有發展，而且還出現“黑車”的野蠻生長。政府對出租車市場管而不活、政府對“黑車”市場管而不死，就成了中國1994—2014年出租車市場的基本特征。

高度管制模式所導致的出租車市場停滯不前、“黑車”管而不制反而野蠻生長的問題，還有出現的普遍性腐敗問題，引起了多方面的關注，但改革舉步維艱。甚至最簡單的措施，比如隨城市規模的發展而增加出租車數量，也基本都落空，原因是高度管制的政府治理模式具有內在強化的趨向。對政府來說，數量管制和證照管理模式最簡單也最方便，最適合現在單中心等級制的體制。除非在管理技術上有重大的突破，否則很難突破這一管理模式。對出租車企業甚至少量的個體戶來說，一旦“野蠻生長”期結束，政府開始高度管制，就相當于“上了車的人關了門”，自身就形成了高度封閉的利益集團。這個利益集團坐擁出租車牌照，每張牌照市場價值七八十萬上百萬，一萬張牌照就是七八十億上百億。這個模式是很多國家的模式，包括美國。一旦增加出租車牌照數量，就會稀釋出租車牌照的價值。在政府監管部門和出租車企業雙重利益支持下，高度管制的政府治理模式很難改革，顯然是符合公共選擇邏輯的。

網約車激活了出租車市場，對政府治理提出新的挑戰

隨著互聯網時代的到來，這一切都開始松動。在國外是優步公司，在中國是滴滴打車。優步公司和滴滴打車的迅速發展，靠的是互聯網技術和導航軟件。私家車只要符合條件就可以接入平臺，消費者只要下載手機app就可以隨時叫車，而且不需要像“黑車”那樣討價還價。由于有風投資金介入，網絡約車市場開始借助資本市場的力量迅速擴張，而且其定價機制也走出原始市場的成本定價方法，而走向資本和平臺定價。一方面網約車司機可以拿到高額補貼從而獲得高收入，另一方面消費者也可以拿到高額補貼和低價格、高品質的服務，其結果是“黑車”市場一夜之間通過網絡進入了灰色地帶，而且還一下子擠壓了“黑車”市場野蠻生長所帶來的高價低服務的可能空間。