【摘要】深圳市“市場主導、政府引導”的城市更新模式在發揮市場作用、創新存量土地二次開發利用、解決土地歷史遺留問題等方面發揮了重要作用。在肯定其成就的同時，也需對在實踐環節中暴露出的問題予以高度重視，并作出相應的政策優化。
【關鍵字】深圳 城市更新 制度 【中圖分類號】D922 【文獻標識碼】A
城市更新起源于歐洲，興盛于上世紀60-70年代的美國，其主旨是將城市中不適應現代化城市社會生活的地區進行有計劃的改造。到上世紀末，隨著全球化、信息化、智能化水平的不斷提升，可持續發展、創新以及對社會公平的追求成為衡量城市綜合競爭力的重要指標，因此對生活方式以及環境不斷改進的美好追求賦予了城市更新更多的人文情懷。西方城市更新發展規律表明，城市更新的自身形態與城市化、工業化、信息化水平的提升高度相關。
改革開放后，我國城市建設得到飛速發展，城市規模不斷擴大，城市空間形態由于公共基礎設施的完善發生了前所未有的改變。但高速城市化背景下，也面臨著城市土地資源緊缺、城市空間利用效率低下、土地增值收益分配不公以及土地制度與城市化節奏不相協調等階段性問題。因此，盛行于歐美日等國的城市更新理念和實踐在我國日漸受到重視。其中，深圳市借鑒國外先進經驗形成的城市更新模式，在取得成功的同時，也面臨一些制度困境，需要深刻總結并優化政策。
深圳城市更新的基本情況
2009年，為應對快速城市化引發的土地歷史遺留問題，特別是土地名義所有和實際占有的問題，深圳市以廣東省“三舊”改造為契機，在借鑒其他國家和地區城市更新經驗的基礎上，大力推進“市場主導、政府引導”的城市更新模式。深圳的城市更新充分調動了集體組織和開發企業等各類主體的積極性，真正發揮了市場力量在城市更新項目中的作用，改變了“先騰退土地、政府收儲、再由政府招拍掛”的習慣做法，在提升城市基礎設施和公共服務設施水平、創新存量土地二次開發利用、解決土地歷史遺留問題等方面發揮了重要作用。
深圳城市更新政策出臺的背景包括兩方面：一是土地歷史遺留問題由來已久。深圳先后于1992年和2004年完成土地統征（轉），實現了市域土地全盤國有化。盡管原農村集體土地通過土地統征（轉）完成了向國有土地的轉變，但仍舊問題重重。二是深圳特區三十余年的高速發展，將城市土地資源消耗殆盡。2010年，深圳新出讓各類用地370公頃，城市更新項目出讓用地416公頃，存量用地首次超過新增建設用地，深圳土地利用迎來歷史性“拐點”。因此，深圳土地資源緊缺的客觀限制，決定了必須將土地二次開發利用作為重點。
深圳城市更新政策體系分為四個層次，自下而上分別為技術標準層、操作指引層、管理層和法規層。其中，技術標準層主要提供城市更新的公共利益保障標準；操作指引層主要明確城市更新規劃的技術規定，提供城市更新項目的標準化流程；管理機制主要明確政府審批流程以及政府在城市更新中的權責邊界；法規層就城市更新的內容、種類、操作細則、利益分享機制等核心問題進行詳盡規定。
目前，深圳市納入城市更新計劃的項目共407項，涉及拆除用地面積約35.55平方公里。其中，2014年深圳市城市更新項目供應房地產用地256萬平方米，占房地產用地供應總量的35%。深圳市政府在城市更新中的職責包括三個方面：一是定規劃，統籌引導城市更新。二是定政策，規范推進城市更新。三是做好統籌監管。城市更新遵循自愿、公平、平等原則，協調城市更新中不同主體的利益關系。遵循自愿原則，將各主體的更新意愿作為申報更新計劃的必要條件。通過城市更新單元規劃明確政府的預期收益，通過土地協議出讓調動開發企業參與城市更新的積極性。拆遷、補償等問題，本著遵循市場機制的原則，由開發主體與原權利主體平等協商解決，避免了因政府直接介入而引發各種矛盾和摩擦。在具體項目中發揮市場機制作用，充分利用市場資源。
深圳城市更新的制度困境
在深圳城市更新取得巨大成就的同時，必須對其實踐環節中暴露出的問題予以高度重視。近年來，深圳城市更新呈現放緩趨勢?？傮w上，滯緩深圳城市更新步伐的主要原因涉及兩個方面：一是城市更新制度設計本身；二是城市更新的政策執行。具體而言，集中表現為以下三點。
第一，政府角色定位的“二律背反”。“政府引導、市場運作”是深圳城市更新的指導思想。深圳市政府在城市更新中有著較為準確的角色定位，即通過制定城市更新的政策框架釋放相應的價格信號，以此激發市場力量參與舊城改造的博弈。這一制度設計包含兩個基本假設：一是市場能夠有效地進行資源配置；二是短期內不會出現“市場失靈”。然而，由于高昂交易成本的存在（土地權屬不清、歷史遺留問題、利益分享機制復雜），以市場為動力機制的城市更新沒有呈現理論上的高效，甚至出現了局部范圍的“市場失靈”。
第二，舊住宅區城市更新動力不足。出于穩定社會秩序的需要，深圳市政府在舊住宅區城市更新的制度安排上相對謹慎。2012年1月，《深圳市城市更新辦法實施細則》明確提出：“以舊住宅區為主的城市更新單元，應當由區政府組織開展現狀調研、城市更新單元擬訂、意愿征集、可行性分析等工作，由區城市更新職能部門申報。”按照這一實施細則的相關規定，舊住宅區城市更新由區政府主導推進，通過公開方式選擇開發主體實施改造，不允許開發主體擅自進入小區征集改造意愿，進行計劃申報。這一政策的出臺意味著舊住宅區城市更新重新納入到政府主導的軌道。
第三，城市更新主管部門職權重疊。深圳市規劃國土委下屬的城市更新辦公室具體負責全市城市更新工作。同時，規劃國土委的派出機構管理局在轄區內履行城市更新管理相關職責，但在城市更新項目具體審查中，區舊改辦仍肩負著重要的審查職責。僅就職權劃分而言，市規劃國土部門的派出機構（管理局）和區舊改辦在職責上存在交叉重疊。另外，城市更新項目所有的事項幾乎都需要轄區街道辦一級審批或者備案，但各區做法不一，缺乏詳細規定和統一標準，審批項目耗時費力，企業負擔沉重。
關于深圳城市更新制度優化的政策建議
第一，深圳市政府角色的再定位。深圳市政府不僅是城市更新名義上的主導者，同時也是事實上的參與者。首先，城市更新的制度框架由政府制定，作為制度供給者，深圳市政府提供了一個圍繞土地增值收益分享的利益結構。本質上，城市更新是一項基于市場的利益分配政策工具。城市更新單元規劃明確了政府的預期收益。按照城市更新單元規劃，城市更新單位應提供不少于15%和3000平方米的用地用于基礎設施和公共服務設施建設。住宅類城市更新項目按照不低于住宅總規模5%-20%的比例配建保障性住房。其次，市場無法解決的問題恰是政府的職責所在。在具備清晰、明確、既定的預期收益和法律約束的前提下，政府主動參與城市更新，本質上有別于“既當裁判員、又當運動員”式的越俎代庖，其主要目的是為了彌補市場動力的不足，解決城市更新中單憑市場力量無法解決的問題。
第二，不斷完善城市更新制度體系和配套政策。城市更新工作的特殊性在于牽一發而動全身，不僅涉及到復雜的利益博弈和利益分配難題，還涉及到城市功能的改進和城市發展水平的提升。因此，城市更新的政策制定受到多種要素的制約和限制，應在借鑒國內外先進經驗的基礎上，結合深圳的實際情況與存在問題，合理制定并逐步補充完善相關的配套政策，建立健全城市更新制度體系，協調城市更新制度和配套制度的相互關系，形成推動城市更新工作的合力，為城市更新的順利實施提供有力保障。
第三，推進城市更新立法工作。“拆不動、賠不起、玩不轉”是大部分城市更新項目面臨的“老三樣”問題。造成這一局面的重要原因在于，目前城市更新的制度細則不夠明晰，導致各方利益紛爭加劇。無論是原村民、開發商，還是其他利益相關者，都需要更為明晰的制度規則保障各自利益，提高城市更新的實施效率。有鑒于此，應盡快加強城市更新立法工作，保障城市更新市場化中的公平正義，保障城市更新各利益主體的合法權益，堅持市場化、法治化道路。
（作者單位分別為：哈爾濱工業大學深圳研究生院；西南政法大學政治與公共管理學院）
【參考文獻】
①[美]保羅·諾克斯、[美]琳達·邁克卡西著，顧朝林、湯培源等譯：《城市化》，北京：科學出版社，2010年。
②羅罡輝：《深圳合法外土地的管理政策變遷研究》，深圳：海天出版社，2014年。
責編/楊鵬峰 美編/宋揚 王夢雅(見習）
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