【摘要】目前機關工作存在“工作任務層層加碼”而“政策利好層層衰減”的現象，投射人們常說的“政策效應遞減律”。面對“層層加碼”和“層層縮水”現象，我們可以從組織、技術、文化、制度這四個大的視角去尋找相應的系列對策，推進國家治理體系和治理能力現代化，破解“政策效應遞減律”。

【關鍵詞】“層層加碼”  “層層減碼”  政策效應遞減律  治理   【中圖分類號】D601   【文獻標識碼】A

在行政管理和公共政策實踐中，經常存有兩種現象：一種是中央出臺的很多利好政策，在執行過程中，隨著一級一級往下執行，有些政策到基層卻走了樣， 以致于有人抱怨“政策出不了中南海”。另一種是有些基層政府為了應對上級達標驗收，層層把任務要求加碼，層層壓縮完成時間，使得一些單位打破原有工作節奏，甚至為了應付層層加碼，不得不層層加“水”，以致于“上級對下級層層加碼,馬到成功；下級對上級層層加水，水到渠成”的說法流傳。以上都從不同的側面反映了目前機關工作普遍存在“工作任務層層加碼”而“政策利好層層衰減”的現象，投射出公共行政中科層制組織內在的一個規律，那就是人們常說的“政策效應遞減律”。

“層層加碼”和“層層衰減”的實質原因是相同的

“層層加碼”和“層層衰減”兩種現象，歸納其中的實質原因，其實是相同的，根本在于權力在科層制組織內單向流動。這種特點運用到不同組織和不同的領域，在實踐中就會成為一種內在化的組織運行客觀規律，并產生一系列的客觀效應和因果現象。具體分析而言，我們可以從如下三個方面著手：

一是科層制技術構造的客觀規律所致。具有專門化、等級化、規則化、非人格化、技術化這五大現代組織特征和優勢的科層制（也稱官僚制），指的是一種權力依職能和職位進行分工和分層，以規則為管理主體的組織體系和管理方式。作為一種管理方式，官僚制因為為現代社會的組織管理提供了有效的工具，而被德國學者馬克斯·韋伯預言是人類在以后的發展中將普遍采用的組織結構。他將官僚集權的行政組織體系看成是最為理想的組織形態，并認為官僚制能為組織帶來高效率，實行強制性官僚制是最合理的已知手段。它在嚴密性、合理性、穩定性和適用性等方面都優于其他任何形式。然而，就是這種現代而精致的組織結構和管理技術，也必然會帶來權力運行異化的各種現象，必然會導致各種官僚主義，其中包括層層加碼及層層衰減的現象。因為在嚴格的科層制里面，權力的施展需要經過多個層級，而每個層級都不具有完全的權力，因此也不承擔完全的責任，實際上就是把責任化解于無形了。正是這種多層級的權力運行和不完全責任的體系，“最容易固化人性里的不負責任和惰性”，從而使政策動力和政策效應層層衰減，政策目標日益模糊，其實現也變得困難。

二是政策效果的漣漪效應（衰減效益）。人們也許早已注意到了經濟地理學研究中的“漣漪效應”，又稱“衰減效應”，是指技術、信息、經驗和新觀念等在經濟區域之間的擴散現象。“漣漪效應”產生的機理是：技術、信息、經驗和新觀念等在擴散過程中，會遇到自然經濟、傳統觀念和舊經濟體制的阻礙和頑強抵抗，這使得它們在傳播過程中以減速的方式向前運動。目前，這種結合地理空間距離而發生量變和質變的現象正在越來越被地方政府以及公共政策研究者所重視。如有的經濟學家將空間財政作為一個有用的分析工具。該分析工具認為，財政行為，特別是地方政府的財政行為，對空間經濟分布產生了三方面的作用：一是運用財政手段促進經濟增長；二是財政在促進經濟增長的過程中，同時也會對相鄰區域的經濟發展產生空間聚集與外溢；三是受益范圍在空間上存在距離衰減的情況。如同財政效益因為空間地理距離而遞減的原理一樣，公共政策研究者也發現了政策效果的漣漪效應（衰減效應），即政策的效果也會隨著與決策中心的距離變遠，逐漸出現政策動力衰弱和政策效應遞減的現象。這種現象就是公共政策領域同樣普遍存在的政策流程耗散現象，需要我們在政策執行過程中加以防范和有效治理。

三是對以上規律矯枉過正的應對措施。正是出于對科層制組織的官僚現象和政策衰減效應的預估和應對，決策者們往往為了達到預定的政策目標，在政策目標確定、政府計劃執行以及任務時間要求方面會用加碼或截留的手段預留空間，加上地方政府的多層級化和執行流程的多環節化，難以避免地出現任務層層加碼、時間層層截留等現象。如有些基層政府為了應對上級達標驗收，層層壓縮完成任務的時間，如省委決定幾月幾日對基層進行考核驗收，到市里就會提前十天半月，縣里再提前一個星期，根本不考慮基層的承受能力；有些業務部門片面強調自己分管工作的重要性，讓基層承擔了許多額外的工作，這樣就不僅增加了基層負擔，擾亂了正常的工作和生活秩序，而且使得一些單位搶時間、趕進度，工作粗糙、方法簡單，為應付層層加碼，不得不層層加“水”。這種現象雖然有其一定的合理性，但其危害也不能低估。

推進國家治理體系和治理能力現代化，破解“政策效應遞減律”

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，為我們的公共管理和公共政策研究提出了全新的要求和視角。這里國家治理現代化包含兩層含義，即“國家治理體系現代化”和“國家治理能力現代化”。其中，治理體系是指國家治理組織系統結構的現代化；治理能力是指國家治理者素質和治理方式的現代化。歸結而言，治理現代化主要有六個層面的內容和要求，即：一是治理理念的現代化，要使政府治理的理念更加符合人性，符合需求，符合文化，符合國情，符合現代化的要求和方向。二是治理主體的現代化，現代治理體系下，政府、政黨、公共團體等各種組織體系完善；立法、司法、執法等各成體系；決策、執行、監督等權能體系，治理過程和環節中存在的“治理”的結構（主客體）體系、功能體系、內容體系、運行體系和目標回應體系等都有著自己的組織、構成、功能以及現代化的標準。三是治理客體的現代化。政府治理要符合治理客體的特點、規律。四是治理目標和對象的現代化，明確改革以人為本，讓人民受益。五是研究治理手段的現代化，運用科技的發展成果不斷提高管理效率。六是改革動力現代化，其實就是治理過程現代化，實現改革的步驟、階段以及目標之間的均衡協調等。基于以上啟示和要求，分析現代官僚體制和政策執行中的“層層加碼”和“層層縮水”現象，我們不難尋找破解之策。主要可以從組織、技術、文化、制度這四個大的視角去尋找對策：

一是積極推進現代化組織的變革。現代化的潮流潛移默化地改變著現在組織的形態。科層官僚制作為大工業化時代普遍盛行的組織形態，在信息化時代也應得到改造和揚棄。目前，現代化的組織變革呈現出三大趨勢：一是組織結構的扁平化，主要是指減少管理的層次，擴大管理的幅度，加強橫向聯系，使企業組織結構由傳統的金字塔形向扁平形發展；二是組織結構的網絡化，是指管理向全方位的信息化溝通的方向發展。網絡組織的特點是平等、彈性，其溝通方式是橫向、斜向、上下貫通。三是組織結構的柔性化，就是指增強組織對環境動態變化的適應能力，強調集權與分權的統一，穩定和變革的統一。臨時團隊、劃小經營單位、重新設計組織結構等都是組織柔性化的典型表現形式。這種組織變革趨勢不只在企業組織中得以體現，行政組織也有必要進行相應的適應性改革。如在某些可行的領域實現組織扁平化、層級少層化；在組織內部運行中實現程序便利化、流程縮短優化；在任務組織形式方面實現多元化和柔性化等。這些組織的改造和變革在很大程度上可以改變科層制本身的組織形態，可以避免其本身固有的弊端，從而盡可能地規避層層遞增律和層層衰減律，最大限度減少“科層流轉耗散率”和“政策效應衰減率”。

二是大力加強現代化技術的管理應用。技術革命改變世界、改變生活。對于管理來說，技術革命更是治理手段現代化的主要憑借。目前，互聯網、大數據、自媒體等技術的運用很大程度上改變了傳統科層官僚體制中的信息溝通模式，而會使原來基于手工操作模式和人為統計中的層層注水、層層虛報現象失去隱蔽性和欺騙性。大數據的技術手段可以從很多層面獲得各方面的數據，而各數據之間的相互印證，將使一些隱瞞虛報的數據暴露出來，讓其失去存在空間。自媒體的發展會讓科層組織中的每一個信息宿體獲得同等優勢，而原來基于層級、區位等優位的優勢會逐步消失，這也將在很大程度上減少因為層級和地理優位而導致的政策衰減，從而克服和遏制住行政管理實踐中普遍存在的層層加碼和層層縮水的頑疾。基于以上原理，我國政府在治理中推出了大數據戰略，著力于構建電子政務和智慧政府，著力于發展信息化、科技化的新手段，這些努力都將帶來傳統科層組織的信息溝通革命，從而減少信息失真和注水，有利于提高政府治理的現代化水平。

三是全面實施現代化治理的文化改造。政府治理現代化意味著治理主體的現代化，治理主體的現代化又表現為治理主體的治理理念和治理能力的現代化。而其根本的途徑在于治理主體及對象的教育、培訓和能力提升。對于防范和治理“層層加碼”和“層層衰減”現象，同樣有著糾正思想認識誤區和克服不當的權力觀、價值觀和政績觀的問題，如果能夠堅持以人為本，堅持民主作風，堅持人民至上的權力價值觀的話，“層層加碼”和“層層縮水”的現象就能從思想根源上予以杜絕；對治理主體對象的教育培訓到位，又有利于提高他們的政策執行能力和信息認識判斷能力，這使得對于“層層加碼”“層層灌水”現象的識別和糾正能力也能大為提高。總之，從文化的角度來提升現代治理，也是糾正官僚主義弊端的一個治本之策。

四是重點抓住現代化治理的制度文明建設。政府治理文明在某種意義上體現為治理制度的文明，為此，現代化的治理必須體現在體現政治文明的各種體制和機制層面。而體制機制層面的治理現代化直接影響和決定治理能力。現代官僚體制和政策執行中的“層層加碼”和“層層縮水”現象，其根源是組織結構的原因，也是體制機制的原因。科層制、集權制、權力單向負責制以及缺乏均衡化現代化的制約機制，是“層層加碼”和“層層縮水”現象的制度根源。為此，現代化治理能力提升還離不開制度層面的現代化，離不開制度層面的改造和變革。一是要注意監督和糾錯機制的構建，及時發現錯誤的信息和不符合客觀規律的做法，及時糾正，以減少“層層加碼”現象對基層工作的沖擊和危害；二是改變績效評估機制和責任機制的單項追究做法，加大基層反饋對政府績效評價結果的權重，使權力運行更加貼近基層和人民，以推動服務型政府建設的實質性進展；三是建立制度評價和修正機制，對各種制度和做法進行制度性反思和評估，使各種制度和機制不斷合理化，更加符合客觀規律。

（作者為國家行政學院研究員、博導，中國行政體制改革研究會研究部主任）

【注：本文系國家社會科學基金項目（課題編號：13AZZ011）和中國行政體制改革研究基金課題（課題編號：2016CSPARJJKT0019）的階段性成果之一】

【參考文獻】

①劉寒波：《財政政策分析的新工具:空間財政》，《光明日報》，2012年11月16日。

②王剛、紀愛真：《官僚制評述與新公共管理改造》， 《青島行政學院學報》，2005年第6期。

責編/高驪 溫祖俊（見習）美編/李祥峰