【摘要】領導干部“部門化”傾向，實質上是本位主義作怪的一種表現而已，其根源在于組織結構與管理職能部門化而滋生的治理體制碎片化。因此，防止領導干部“部門化”傾向，需要進一步加強整體性治理。我國近些年推行的整合黨和國家機構方面的改革，就是整體性治理的具體實踐探索。

【關鍵詞】領導干部 部門化 整體性治理 【中圖分類號】D251 【文獻標識碼】A

“部門化”傾向，是與部門化相伴而生的。領導干部“部門化”傾向并非今日之新現象，而是由來已久。組織結構和管理職能部門化，是為了適應社會專業化分工的不斷深化和泛化而產生的，有助于提高管理工作的效率，但同時也會增加部門之間協調的難度與成本；如果后續配套治理機制不能及時跟上，部門化還可能滋生本位主義問題。同時，凡事皆有度，超過了合理界限，即會出現負面效應。領導干部“部門化”傾向正是部門化超出了合理的“度”而產生的不好現象。如果不加以預防與治理，勢必會影響“超”部門的整體目標與更大范圍的人民的根本利益的實現。

領導干部維護本部門的利益有其合理性、正當性，但如果過分維護本部門的本位利益，就有可能變得狹隘、自私

社會發展與分工深化，帶來了不斷增強的工作專門化（Work Specialization）；與此相適應，組織結構與管理職能部門化便是一種可行的選擇。由于很多事情涉及多個職能部門，因而建立橫向協調機制便不可避免，一些更高層次的協調小組、領導小組或者委員會，實質上就是為了有效協調各職能部門之間的關系而建立起來的綜合性組織。該組織與管理學中的矩陣制結構（Matrix Structure）有其相似的一面，因為小組中的成員大多數都是來自于縱向的各個職能部門的領導干部；而與矩陣制結構又不同的是，這只是一個領導、協調組織，而不是從事具體事務的項目組織，當協調小組辦事機構需要調動人員或者調度工作的時候，往往還需要依靠小組成員中來自相關職能部門的領導干部。

由此便產生了職能部門的領導干部如何對待協調小組辦事機構要求的人員調動或者工作調度問題了。有調研發現，基層經常存在著程度不同、形式各異的“部門化”傾向。其中，有的職能部門的領導干部，總是強調本部門工作有多么重要，在需要抽調他們部門的人員去協調小組集中辦公的時候，往往是比較難的，甚至有的時候即使持有當地黨委主要領導的“批示”也未必能夠奏效；還有一些職能部門的領導在需要本部門配合時，盡管表面上是“答應”的，但實際上并未能做到人財物等方面的全力配合與支持。換言之，職能部門的領導干部雖然已經兼任協調小組的成員，但是其屁股仍然還坐在職能部門的位置上，考慮問題也主要是站在本部門利益角度，并未站在兼任的協調小組所代表的更高層次的整體利益角度。

因此，領導干部“部門化”傾向，實質上是部門利益的本位主義在作怪。客觀而言，部門領導干部維護本部門的利益有其合理性、正當性，否則將難以向本部門的人交待，“身在其位，必謀其政”，說的就是這個道理。但是，任何事情都要講究“適度”，超過合理的界限，就會帶來性質的根本改變。領導干部如果過分維護本部門的本位利益，而較少兼顧更廣大范圍人民的全局利益，就有可能變得狹隘、自私，因而，可能會招致社會的鄙視、不恥甚至反對。鑒于此，部門的領導干部一定要把握好“度”，正確處理小范圍的部門本位利益與大范圍的人民群眾整體利益之間的關系，更何況，領導干部的重要職責之一是協調，不斷增強協調能力應該是領導干部的自覺行為。

領導干部“部門化”傾向，根源在于治理體制碎片化

如果缺乏相應治理體制機制的配套設計，組織機構與管理職能部門化本身就存在著滋生“部門化”傾向的潛在可能性。綜觀國內外的情況，部門林立的行政管理體制，無一例外地存在著不同程度的“部門化”傾向問題。比如，在外人調動本部門人員、調度本部門工作時，出于部門利益考慮，領導干部往往會“口惠而實不至”；當制定政策、提拔任用干部和進行監督時，領導干部又會積極爭取政策制定的主導權、極力推薦本部門的人選、努力爭取監管權限；在會簽政策、遇到不利事件時，又會表現出維護本部門利益、規避本部門責任的“部門化”傾向；如此這般，林林總總。

總是維護部門本位利益、較少顧及超越部門的整體利益，進而形成領導干部“部門化”傾向，這背后的根源主要在于部門林立而帶來的治理體制碎片化。進一步而言，部門化在提高部門管理效率的同時，也帶來了一些負面效應，其中起碼包括兩項內容：一是創造了部門本位利益；二是造成了各管一段的分散治理格局。每個部門都站在自己的角度考慮問題、安排工作，維護的主要是本位利益，而沒有超越本位視角、站在更高層面思考問題的激勵約束機制。建立協調小組、領導小組等做法，其基本目的就是想解決跨部門的協調難題，并站在超越部門的更高層面上審視更大范圍的全局利益。但是，如果未能建立起有效的激勵約束機制，恐怕也未必能夠真正奏效，畢竟各個部門及其中包括領導干部在內的工作人員都是理性主體。根據新政治經濟學理論，政治也是市場，政治領域跟經濟過程類似，其中的工作人員也會追求個人利益最大化，其區別主要在于政治機制和市場所帶來的機會和附帶的約束的不同。

因此，是部門化造成的治理體制碎片化等重要的負面效應問題未能得到有效解決，才導致了領導干部“部門化”傾向。跨部門的協調小組、領導小組等綜合性組織雖然試圖解決部門化帶來的部門之間協調難等部分負面效應，卻未能從治理機制配套設計上根本解決治理碎片化的動因難題。更何況，政府公共部門還有不同于市場經濟部門的重要地方，即其工作績效往往難以有效測度，因而，破解治理體制碎片化的激勵約束機制往往很難設計出來，這也是部門化已經實行了這么多年卻仍然未能有效解決與之相伴的治理體制碎片化問題的深層次原因。可見，政治壓力機制容易建立，但動力機制往往相當困難。理論研究者尚且未能解決動力與壓力雙輪驅動的激勵與約束機制設計問題，更不用說基層的眾多領導干部，他們根本就不是理論工作者，既無暇顧及、也未必能夠意識到這樣的深層次問題并思考如何解決它。

防止領導干部“部門化”傾向，需要加強整體性治理

解決領導干部“部門化”傾向的關鍵，是要進一步增強整體性治理（Holistic Governance）意識，并基于此探索建立有效的激勵約束機制，進而實現“去部門化”。由英國學者佩里·希克斯（Peril 6）和帕卻克·登力維（Patrick Dunleavy）等代表性人物在20世紀90年代末、21世紀初所倡導的整體性治理模式，針對的就是在20世紀80年代和90年代初英國政府改革所造成的治理碎片化狀況。綜合而言，整體性治理模式強調以公眾需求為導向，以信息技術為手段，主張通過政策、管制、服務提供和監督等關鍵性活動，在政策、群體、組織和機構等四個層面進行有機協調與重新整合，進而解決部門化和新公共管理運動（NPM, New Public Management）而帶來的治理碎片化問題，并構建整體性政府（Holistic Government），提供一站式服務。

這里，需要進一步說明幾點：一是，在希克斯看來，協調就是要確立有關合作和整體運作、合作的信息系統、結果之間的對話、計劃過程以及決策的想法，整合則是要通過確立共同的組織結構和合并在一起的專業實踐與干預來貫徹執行這些想法。二是，其中的整體性政府，則是基于目標與手段的關系而劃分的四種類型的政府之一，它力圖從一系列明確且互相增強的目標中找出一整套使各機構有一種良好關系的工具，與整體性政府并列的政府類型還包括貴族式政府（Baronial Government）、漸進式政府和碎片化政府。英國曾經啟動的社區反貧困整體性治理，就是將所有相關的干預活動（住房、就業、經濟多樣化、交通、社會服務、教育、職業培訓等）集中到一起，重塑專業運作和投資項目。最后，提供一站式服務可以有多種形式，其中包括一站式商店（在一個地方提供多種行政服務）、一站式窗口（與特定的顧客進行面對面的交往）以及網絡整合的服務。對于政府組織而言，提供一站式服務的動力在于把一些分散的服務功能集中起來，以解決一些重復交叉和互設前置條件等問題。

雖然整體性治理模式并非盡善盡美，有些主張與做法也未必完全適用于中國，但它確實有助于解決部門化而帶來的治理體制碎片化問題。而且，從學理上而言，我國近些年推行的一站式綜合行政審批、整合黨和國家機構相關部門等方面的改革，實質上都是整體性治理的具體實踐探索。建立協調小組、領導小組等，盡管也具有一定程度的整體性治理思維，但是其配套治理機制、手段還不夠健全完善，因此才會產生一些領導干部“部門化”傾向。鑒于此，一方面需要通過干部教育與培訓等方式，讓基層領導干部逐步養成整體性治理思維習慣，進一步增強其大局意識、全局觀念，正確處理部門本位利益與全局整體利益之間的關系；另一方面則應建立健全參與約束和激勵相容機制，其中包括通過職務晉升等動力機制與行政問責等壓力機制的雙輪驅動，來有效調動領導干部自覺推進整體性治理的積極性、主動性，同時又有效約束其不顧整體利益的部門本位主義行為與動機。

（作者為南京大學政府管理學院教授）

【注：本文系教育部人文社會科學研究規劃基金項目“包容性發展與治理視角下非戶籍人口市民化的突破路徑研究”（批準號：19YJAZH018）和國家自然科學基金重點項目“全球價值鏈視角下的國內區域分工與市場一體化研究”（項目號：71733003）階段性成果】

【參考文獻】

①倪洋軍：《領導干部要“去部門化”》，人民網，2019年3月26日。

②[美]斯蒂芬·羅賓斯等著、李原等譯：《管理學（第13版）》，北京：中國人民大學出版社，2016年。

③竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008年第10期。

責編/張忠華 美編/宋揚

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