“層層加碼”的助推器：層級(jí)利益

北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授周黎安等人2014年對(duì)中央、省、市、縣、鎮(zhèn)多層級(jí)之間圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的“層層加碼”現(xiàn)象進(jìn)行過系統(tǒng)研究。該研究認(rèn)為，政府層級(jí)越低，其制定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)越高，而這與地方官員的晉升激勵(lì)有密切關(guān)系；相對(duì)年輕的官員更可能提出更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而任期與目標(biāo)增長(zhǎng)率之間存在倒U型關(guān)系。當(dāng)然，這項(xiàng)研究揭示的可能只是“層層加碼”之一種表現(xiàn)或眾多原因中的一個(gè)方面，未能對(duì)政府組織如何制定更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)給予合理解釋。也就是說，雖然政府層級(jí)越低，其制定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)越高，與地方官員的晉升激勵(lì)當(dāng)然有密切關(guān)系，但這也同時(shí)隱含另一種風(fēng)險(xiǎn)，即假如結(jié)果與目標(biāo)反差巨大，其不能晉升的風(fēng)險(xiǎn)自然也越大，所以“層層加碼”除了“晉升”“年輕”“任期”“目標(biāo)”等因素外，一定另有其他更重要的原因。事實(shí)上，僅從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的角度是不可能深入詮釋“層層加碼”這一涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等諸多領(lǐng)域的復(fù)雜成因的。科層制中的各個(gè)層級(jí)一旦看到各自可能獲得的利益，加碼就是勢(shì)所必然。

層級(jí)利益，正是“層層加碼”的根本原因。層級(jí)利益當(dāng)然也包括各層級(jí)的集體利益、官員的個(gè)人利益。官員的個(gè)人利益同時(shí)包括其經(jīng)濟(jì)利益、提拔升遷或者個(gè)人榮辱等。2015年習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上深刻地指出，“要高度重視全面深化改革引起的利益關(guān)系調(diào)整，通盤評(píng)估改革實(shí)施前、實(shí)施中、實(shí)施后的利益變化，統(tǒng)籌各方面各層次利益，分類指導(dǎo)，分類處理”。其實(shí)，中國(guó)的革命、建設(shè)、改革，本質(zhì)上無不是各方面重大利益的調(diào)整；中國(guó)現(xiàn)階段所有重大問題的解決，也無不取決于各方面利益的公平和均衡。

馬克思認(rèn)為，“思想一旦離開利益，就一定會(huì)使自己出丑”。這是物質(zhì)決定意識(shí)的樸素唯物論。我們應(yīng)當(dāng)正視社會(huì)各方面的利益需求，包括科層制中方方面面利益的均衡。無視客觀存在的利益，不過是掩耳盜鈴式的自欺欺人。問題的關(guān)鍵在于，我們應(yīng)當(dāng)怎樣對(duì)具體問題具體分析，明辨“層層加碼”背后的利益是什么，分清哪些是物質(zhì)的，哪些是精神的；哪些利益是合理的，哪些是雖不合理但通過思想工作是可以舍棄的；哪些利益是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，哪些利益是暫時(shí)的；哪些利益是為著全局的，哪些利益是純?yōu)閭€(gè)人的；哪些利益是必須實(shí)現(xiàn)的，哪些利益是可以兼顧的，等等。只有明辨利益，正視問題，才能將“層層加碼”掌控在盡可能低的程度和盡可能合理的范圍內(nèi)。

“層層加碼”的宿命：悖論性存在與盛極而衰

“層層加碼”存在一個(gè)不容忽視的悖論：科層制隱含的分層規(guī)則是，官員所處的層級(jí)高是基于其水平較高、能力較強(qiáng)，而“層層加碼”本身卻意味著層級(jí)越低反倒是水平和能力越高。試以訂閱報(bào)刊為證：從省市級(jí)到縣鄉(xiāng)村級(jí)，自上而下要求必須訂閱的黨報(bào)黨刊，其實(shí)都包含了本級(jí)和上級(jí)所要求的項(xiàng)類，如縣級(jí)機(jī)關(guān)必須訂閱的報(bào)刊應(yīng)當(dāng)包括：中央級(jí)、省級(jí)、市級(jí)以至縣級(jí)。如此看來，鄉(xiāng)村一級(jí)的干部應(yīng)讀的報(bào)刊至少較省一級(jí)干部應(yīng)讀的報(bào)刊更多，其掌握的各方面情況也應(yīng)更全面、深入、透徹，其能力水平似乎也應(yīng)當(dāng)越高。我們都知道，事實(shí)未必如此。對(duì)其原因的可能解釋是基層干部應(yīng)學(xué)而未學(xué)，但“層層加碼”現(xiàn)象中類似的應(yīng)然與實(shí)然相悖的情況確實(shí)不在少數(shù)，人們稍加留心便不難發(fā)現(xiàn)。

上文分析過“層層加碼”在科層制條件下的伴生性存在，又分析過“層層加碼”在現(xiàn)實(shí)中的悖論性存在。那么，“層層加碼”能否被完全取消呢？這一問題至少要從三個(gè)維度簡(jiǎn)析。

其一，歷史和現(xiàn)實(shí)的維度。“層層加碼”古已有之，今天依然存在。歷史和現(xiàn)實(shí)反復(fù)證明，有人類就有政治，有政治就有層級(jí)，有層級(jí)就存在“層層加碼”。其二，理論和實(shí)踐的維度。“層層加碼”必然存在，其不合理成分可能由小變大，但又不致無限變大，到一定程度自然將轉(zhuǎn)而約束其自身的不合理發(fā)展，使“層層加碼”自我否定，由大轉(zhuǎn)小。其三，內(nèi)因與環(huán)境的維度。利益需求是“層層加碼”內(nèi)在的根本動(dòng)因，經(jīng)濟(jì)政治文化諸方面的發(fā)展程度、思想輿論的寬松度和各層級(jí)的容忍度等諸多因素則構(gòu)成了“層層加碼”的環(huán)境條件。這三個(gè)維度，說明“層層加碼”在某一事物發(fā)展過程中既不能無限發(fā)展，又不致完全消亡。而我們對(duì)待“層層加碼”實(shí)事求是的態(tài)度則是：明辨是非，努力將其負(fù)效應(yīng)降到最小。

怎樣降到最小？《求是》雜志評(píng)論員石平在《確保黨中央確立的政策不走樣不變形》這篇文章中提出，“確保黨中央確立的政策不走樣不變形，與尊重地方特點(diǎn)、鼓勵(lì)各地積極主動(dòng)創(chuàng)造性地開展工作是辯證的統(tǒng)一”。事實(shí)上，雖然“層層加碼”往往出現(xiàn)在政策執(zhí)行的過程中，出現(xiàn)在對(duì)中央精神付諸行動(dòng)的實(shí)踐中；雖然其常常假借“執(zhí)行中央政策”“貫徹中央精神”“從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)”“細(xì)化實(shí)化”之名，行“層層加碼”、任性作為之實(shí)；雖然我們?cè)诟锍@種現(xiàn)象時(shí)操作不易得法，革除不太可能，但重要的是，我們針對(duì)“層層加碼”這把“矛”，已有了依法行政之“盾”，有了治理體系現(xiàn)代化之奮斗目標(biāo)，有了對(duì)此問題的初步警覺。解決基本思路應(yīng)當(dāng)是，在科學(xué)處理中央與地方、政績(jī)與實(shí)績(jī)、對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)等重要關(guān)系的同時(shí)，既認(rèn)識(shí)到純粹的制度和技術(shù)本身存在難以克服的局限性，又輔之以強(qiáng)有力的包括道德約束（如加強(qiáng)黨性教育）在內(nèi)的手段；既強(qiáng)調(diào)綜合治理，又突出主體責(zé)任，用依法行政和科學(xué)的體制機(jī)制，將“層層加碼”置于可控境地。

(作者分別為中共中央黨校社會(huì)學(xué)教研室主任、教授；山西省紀(jì)委工作人員）

【參考文獻(xiàn)】

①《地方上報(bào)全年GDP有水分 多報(bào)２萬多億令人吃驚》，《羊城晚報(bào)》，2005年3月8日。

②周黎安、劉沖、厲行、翁翕：《“層層加碼”與官員激勵(lì)》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2015年第1期。

③石平：《確保黨中央確立的政策不走樣不變形》，《求是》，2016年第14期。

責(zé)編/高驪 溫祖俊（見習(xí)）

美編/李祥峰