【摘要】落實上級政策和要求，層層加碼、層層加壓、層層加責，出發點也許是好的，但現實中往往異化成了一種畸型的勞命傷財、甚至弄虛作假的政績觀。科層制是“層層加碼”的滋生土壤，層級利益是“層層加碼”的助推器。一方面，我們需要完善相應的行政體制機制；另一方面需要輔之以強有力的道德約束，將“層層加碼”置于可控境地。

【關鍵詞】“層層加碼”  國家治理現代化  科層制  層級利益   【中圖分類號】D602    【文獻標識碼】A

對于“層層加碼”現象，多數人深有體會。有的層層壓縮完成任務的時間；有的無視“五個指頭有長短”的現實，要求貫徹《綱要》都要“一年打基礎、二年上臺階、三年邁大步”，等等。“層層加碼”現象有其產生的歷史和現實緣由，有不可忽視的負面效應。應當在國家治理現代化的總要求下，對其清醒認識、認真辨別、有效防控，革弊興利。

“層層加碼”的隱身空間：雙向異變

識別是為了更好地批判。多數人雖對“層層加碼”現象有一定的認識和感知，但由于“層層加碼”的各種面目常常不大相同或大不相同，所以對其作正確認識既有困難，又大有必要。

“層層加碼”一般指在貫徹某項政令或執行某一規章時，逐級增加新的內容或提出新的要求。在我們目前的輿論環境和常人見識中，“層層加碼”其實包含兩種語詞上的含義：即“層層遞加”和“層層遞減”。“層層加碼”經常呈現出雙向異變趨向，因為從某一方面看是“加碼”的東西，從另一角度看恰恰是“減碼”的，反之亦然。總之，從“層層”的上下兩端來看，某種東西發生了異變，這是確然無疑的。

最常見的“層層加碼”現象是對GDP數據的注水。《中國青年報》2014年9月4日的一則報道稱，“地方GDP總和連續多年超全國，省市縣‘層層加碼’”。該報道透露，當年（2014年）上半年全國31個省級單位的GDP總和為30.3萬億元，而國家統計局公布的全國GDP總數為26.9萬億元，兩者相差3.4萬億元。該報記者發現，2004年至2014年上半年的10年間，除2004年該差值為8000億元外，其他年份該差值均過萬億。該報記者還稱，地方GDP總和遠大于全國GDP數據，在世界范圍內并非普遍現象。如美國各州GDP總和與全國GDP數據差值一直被控制在百萬美元級別，差距最大的2009年和2010年也僅為400多萬美元（當年折合人民幣約2000多萬元）。與該報道相印證的是，（時任）國家統計局局長李德水2005年在“兩會”期間披露，地方GDP總和與全國的差值高達26582億元，“國家統計局發布的GDP數據是按照國際通行辦法獨立核算的，絕非是將各地上報數字進行簡單相加后‘再砍一刀’得到的”。 盡管后來國家降低或取消了GDP考核，但“層層加碼”事實上長期未得到根本解決。

除以上直觀的層層“遞加”現象之外，還有如出一轍的層層“遞減”現象。如部署任務時脫離實際要求“提前”，層層壓縮任務完成時間。我們可能都經歷過這樣的情形：中央某單位可能想了解基層某方面的情況，甚至某一個數據。若依照工作規律，可能需要至少一周才能有正確結果，因其很可能需要專門開展問卷調查，而其涉及到的程序又相當繁復，如設計問題、印制問卷、發放問卷、申請經費、組織人員、入戶調查、統計分析、總結報告等，加之每一環節又可能涉及更細小的環節，每一環節可能還需要若干相關領導“審簽”，等等。這樣一來，一周可能本來已是高效運轉的時間上限了，但實際上，到省里只剩下五天。省級考慮在所要求的五天中預留兩天進行層層審批把關。所以，任務部署下去后實際完成的時間可能只有三天時限了。照此情形，市級預留一天，縣級預留一天，鄉村一級實際行動的時間可能只有一天甚至一夜。如此違背客觀規律的事情怎么辦？只得“急工出粗活”，硬著頭皮捏造，之后再層層上報，稱“如期完成”。這里，層層減的是時限，層層加的是無效工作量——違背工作規律的數字本身就與事實不符。又比如，一些地方在領導班子配備中實行任職年齡“層層遞減”，規定黨政領導班子的平均年齡市級不超過45歲，縣級不超過40歲，鄉鎮不超過35歲。這樣層層遞減的規定使一些德才兼備、實績突出、群眾公認的優秀干部得不到合理使用，著實不利于干部隊伍建設和黨的事業發展。

桃三李四杏五年，棗樹當年能賺錢。事物都有其內在規律。落實工作中“層層推進”靠“層層加碼”，于黨于國為害甚焉。如在經濟指標制定方面層層拔高，大多只是為了放響亮的空炮；訂閱報刊時“層層加碼”，事實上將手伸向基層組織的腰包；傳達參會時間時逐級提前，造成大量人員時間浪費；在群眾路線教育實踐活動和“兩學一做”等活動中對上級要求的必讀篇目、規定動作盲目加數量、加時間、加內容、提標準，單純在數量上求多、形式上求新，既加重參學人員的思想負擔，使其畏難抱怨，又造成部分單位和個人敷衍應付，事與愿違；在規定“就近入學條件”時“層層加碼”，額外增加所需證件種類，異化的是政令，慌亂的是民心；在中央“八項規定”之外搞所謂的“十項規定”“二十項規定”，茫然的基層無所適從；有黨員干部之所以反映正在全面施行的《中國共產黨紀律處分條例》由于缺乏統一的關于程序、標準、范圍的約束，擔心導致地方在執行中央政策時“層層加碼”，怕“層層加碼”再度靈驗。諸如此類，如此這般，使基層不堪重負，既嚴重影響了正常的基層建設，又嚴重影響黨和政府的權威和影響力。

“層層加碼”的滋生土壤：科層制

“層層加碼”之所以出現，絕非偶然。從某種程度上說，“層層加碼”和科層制是與生俱來，相伴而生的。

被譽為“組織理論之父”的馬克斯·韋伯把包括政府在內的組織分為三類，即個人崇拜組織、傳統組織和官僚組織。相對于傳統組織和個人崇拜組織而言，官僚組織崇尚法治，拋棄人治，強化科學，弱化情感。現今包括我國在內的世界多數政府組織，基本可歸類為官僚組織或科層組織。

科層制是目前共認的最為理性和最有效率的管理體制，其主要特點有四：其一，分工趨于合理，組織中各成員的職責權限一般以制度規定固定下來；其二，有職務等級和權力等級之分，組織中有層級節制；其三，組織中的管理工作一般以法律、法規、條例和正式文件等予以規范，并采用正規文書下達命令，進行管理；其四，組織管理的非人格化，即公私分明，對事不對人。對于規模日益龐大、管理日趨復雜的工業大生產而言，科層制特有的精確性、快捷性、可預期性等是其他社會組織形式無法相比的。同時，科層制的非人格化、制度化的特征對于傳統社會中的任人唯親、人身依附、隨意決策等弊端，具有很強的糾正功能。

既然科層制倍受推崇，那又怎么會產生“層層加碼”現象呢？這是由科層制的內在矛盾決定的。按照韋伯的說法，理想的官僚制或科層制應當是“由天才設計而由白癡管理”的制度。韋伯理想的科層制，或者說科層制的自我發展目標，是把整個社會變為一部機器，“世界上充滿了齒輪和螺絲式的蕓蕓眾生，他們會緊緊抓住職位，處心積慮，不顧一切地沿著官僚化的等級層次階梯向上爬”。這樣一來，處于科層制當中的人應像齒輪和螺絲一般運動，按照既定的方向、模式、速度、軌跡運動即可。所以在理想的科層制當中，是不會出現“層層加碼”現象的。但韋伯也不得不承認：官僚制作為一種理想類型的思維結構，也許像只是在假定的絕對空間中計算出來的物理反應一樣，在現實中是極少見的。豐滿的理想背后更加骨感的現實是：科層制在不斷完善自身，向理想目標前行的進程中，既缺乏“天才”般的設計——現實中不過由多數人在探索實踐中不斷完善；其管理者也不是“白癡”——而是活生生的有思想甚至有異見的人。在這樣的矛盾統一中，科層制的一切弊病在所難免，包括“層層加碼”。

由于各個層級所處的地位不同，需要發揮的功能各異，而且各個層級就具體的個人而言，能力大小不一、工作方式方法有別，某項決策由上一層級通過本層級轉向下一層級時，其結果自然產生差異，如同能量在傳遞時“耗散”或人們轉達他人意見時附隨主觀理解而使話語指向發生變化一樣，“層層加碼”難以幸免。試舉一例：我們也許見過類似“關于轉發《關于轉發<關于轉發**的通知>的通知》的通知”的文件。從本質上講，這樣的文件大多缺乏對上級文件的深刻理解和把握，缺乏對本地本級實際問題的深入思考，只是簡單的通過“轉發”這一具體方式體現本級機構是否“落實”了某一決策或行動。這樣的文件充其量是對發文機構“自我存在感”的宣示，而非對實際工作的真正指導。這不妨看作是“層層加碼”在文字上的一例典型表現。

中國目前正處于社會轉型期，政府組織既非真正意義上的傳統組織，也非完全意義上的科層組織，而處于從前者向后者轉型的過程中，其在表現形式上類似科層組織，但組織成員在心理上卻與傳統組織若即若離。在科層組織中，組織成員受組織層級、部門職能、職位職責、職務資格等一系列制度規定所限，對其是否勝任一般有相應的非人格化的評價體系，個人能力很大程度上決定了自身是否勝任；而在傳統組織中，組織成員是否勝任則更多地建立在個人喜好、領導特權等人格化的基礎上。處于社會轉型期的科層組織人員，既希望依靠法規制度照章辦事，著眼于規定而非結果，同時又寄希望于領導個人賞識，在意自己的榮辱得失，重視結果而輕視規定。這是一對難以調和的矛盾。在這一矛盾中，科層組織的運行是不規則的，缺乏工具理性。