【摘要】“十三五”規劃以來，我國區域協同發展面臨新形勢，對公安機關提升治安治理能力，維護國家安全和社會秩序提出了更高的要求。我國雖已建成以打擊跨區域犯罪、服務區域警務的區域警務合作機制，但該機制的發展趨勢亟待理論解讀。文章通過對我國區域警務合作機制的生成演化、路徑及發展趨勢進行總結分析，助推我國區域安全治理能力走向現代化。

【關鍵詞】區域合作　警務合作　區域警務合作機制

【中圖分類號】D922 　　　    　　【文獻標識碼】A

面對錯綜復雜的國際環境和艱巨繁重的國內改革發展環境，“十三五規劃”將我國區域協同發展概括為以區域發展總體戰略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展為引領，形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。①面對區域協調發展的新格局，公安機關亟待順勢完善區域安全與公共服務的職能，提升區域安全治理能力。

警務合作可以理解為區域警務協同治理。自2010年9月以來全國公安機關先后簽署七個區域警務合作協議，初步形成區域警務合作框架。現已建成的區域警務合作機制，對于有效整合資源，打擊犯罪和提升社會治安防控能力，成效顯著，意義深遠。區域警務合作機制在發展的過程中，不僅強化了公安機關打擊犯罪的精確度和力度，同時整合了警務資源，形成團隊作戰合力。但在取得成效和進展的同時，這一合作機制也存在著來自外部經濟社會快速發展，尤其是區域協同發展的新趨勢和公安改革過程中組織機制變革帶來的挑戰。因此，在新的“十三五”區域協同發展戰略的大背景下，亟待對區域警務合作機制的發展趨勢進行理論梳理和分析。

關于區域警務合作的產生與發展

區域合作的概念早期是在區域經濟和區域公共管理領域中提出的，是在全球化過程中形成的。早期的區域警務合作研究，更多涉及的是國際警務合作。打破警務管理區劃的局限，建立區域間的警務合作，是一種發揮資源共享、走內涵式發展道路并實現合作雙贏的良性機制。該機制不僅簡單易行節約資源，而且很好的體現整體性治理理念。就區域警務合作演化進程和方式而言，可分為區際警務合作、跨區域警務合作以及區域警務合作等方式。早在20世紀70年代，區際警務合作就已啟動，所謂區際警務合作是指在“一國兩制”條件下，根據中國大陸同港澳臺地區不同的法域規則，為共同打擊犯罪而進行的相互合作與協助的警務活動。自20世紀80年代，香港與廣東就啟動了警務合作。隨著合作的不斷深入，2000年以來建立了定期會晤工作機制、聯合行動機制、情報交流工作機制等。在兩岸四地區際警務合作不斷加強辦案執法等領域合作的過程中，打擊跨境犯罪活動的成效顯著，有效提升了警務戰斗力。

相較于區際警務合作，跨區域警務合作經歷了從靜態打擊犯罪的警務模式向動態打擊犯罪警務模式的轉變。早期的跨區域警務合作體現為個案合作的方式，以1983年“二王”案、2000年張君案為例都采取了個案合作的方式。隨著經濟社會區域協同發展戰略的推進，跨區域犯罪的激增，隨之帶來了區域間多領域協作模式的豐富。以長三角地區警務合作機制為例，早期的長三角地區警務合作只限于單一警種，即江浙滬刑偵警務協作機制，該合作被認為是我國區域警務合作的開端。隨著社會管理創新的不斷深入，現行的蘇浙皖滬區域警務合作機制已經不僅僅局限于刑事偵查單一警種的合作，而是在合作共贏原則的基礎上開展應急聯勤指揮合作、情報合作等多維度深入合作。可見，現行的跨區域警務合作是回應警務實踐需求，以合作為基調的區域警務戰略。

所謂跨區域警務合作是一種橫向協作模式，以各自的行政區劃為準，依據區域安全問題的性質，分層次和等級的不同行政隸屬的公安機關或者內部不同警種和部門之間協同行動，即通過警務合作機制的方式達成區域共同體。由于跨區域警務合作在實踐運行中存在復雜性，區域警務合作機制逐步形成。在打破行政區劃的基礎上，基于區域協同發展大戰略背景下，公安機關之間根據特殊地域聯系、犯罪同源關系、犯罪發展態勢關系、區域應急處理突發事件關系等社會治理任務需求，在自愿合作、互利共贏原則的基礎上，建立起以維護區域安全、打擊區域犯罪、創新社會區域治安治理為共同目標，合作各方、整合資源、協同行動的一種穩定而可持續的警務戰略合作關系。從當前我國區域警務合作發展的情況來看，主要的合作類型種類多元，形式多樣。②區域警務合作機制是在我國經濟社會發展戰略不斷關注和發展區域協同的基礎上產生和發展起來的，該機制在區域整合的多變性和行政區劃非從屬性的前提下形成了平等、互利、合作、共贏的協作體系。

關于區域警務合作的路徑

從區域警務合作機制產生和發展的歷程來看，該機制經歷了從靜態合作到跨區域協議互助再到區域警務共同合作的過程。全國公安機關先后建立的七個區域警務合作都是建立在警務協議的制度基礎上，通過契約的方式使合作常態化、規范化、信息化。我國區域警務合作的路徑通常有兩種選擇，一是制度化區域警務合作機制，即在上級政策指導下，以區域協同發展為出發點，根據區域內公安機關間區域整體利益所達成的共識，在制度和組織資源的基礎上推動區域警務合作，進而整合區域資源整體，發揮合作優勢。二是非制度化區域警務合作，即在傳統警務模式下，辦理跨區域案件，基于雙方或多方合作，所傳承下來的警務合作傳統。該傳統一部分轉化為制度化合作機制，另一部分為傳統協助模式，至今在打擊區域犯罪、應急處突等區域危機合作中依然發揮著重要的作用。

從區域警務合作機制的路徑來看，該機制發展趨勢的理論研究正是應現實的各區域警務合作實踐需要而展開的。早期的區域警務合作理論研究多是基于該機制的警務實踐進行梳理，而對國內警務合作已有模式進行理論梳理與發展趨勢判斷的相關研究還較為薄弱，亟待在理論上分析我國公安機關面臨社會動態治理問題以及對不同的區域警務合作機制發展進行必要性分析和理論分析，科學闡述這一機制的發展趨勢，推動區域警務合作向前邁進。

關于區域警務合作的必要性分析

區域警務合作是時代大背景的產物。早在20世紀50年代，國際區域警務合作就伴隨地理區位鄰近國家頻繁的經濟往來而產生了，就區域社會治安秩序維護展開探索。早期的區域警務合作是基于兩國或多國間相同的文化背景下展開的，這類合作通常采取簽署警務合作協議的方式，形成區域一致警務管理對策和方略，共同完成區域治安治理。就警務合作這一事務來看，無論國際警務合作、區際警務合作還是我國區域警務合作，都是由長期以來公安實踐不斷探索的成功范例發展起來的。目前構建的國內區域警務合作，是一種組織橫向架構間的合作伙伴式社會治安治理。因此，區域警務合作機制的高效運行，一方面在于通過區域防范體系的構建，維護了區域社會安全穩定；另一方面在于不斷完善合作的過程中，將區域系統穩定和安全放在突出位置。

社會治安“新常態”要求加強警務合作。區域社會開放程度、經濟發展速度、人口流動程度、治安控制強度等因素都是影響治安形勢的晴雨表。因此，面對社會治安呈現地緣犯罪同域化動態化的新常態，同樣要求進一步務實警務合作。地緣犯罪同域化是指在推動區域社會經濟加速發展的同時，要面對犯罪以同樣速度增長的嚴峻考驗。區域違法犯罪日益突出組織職業化和暴力智能化的特點，流竄作案加劇且時空轉換加劇、頻率遞增。傳統警務是在行政區劃的框架內開展的，當地緣犯罪同域化發展時，警務工作就會在打防控治安時面臨犯罪同域化而警務行政區劃之間的矛盾，難以突破行政區怪圈。區域警務合作的大力推進，有助于應對地緣犯罪同域化和動態化發展趨勢，將警務便利原則發揮淋漓盡致，全方位打擊清查區域內各類犯罪，尤其是跨區域違法犯罪。通過合作打破行政區警務下的孤立和各自為政，將警務活動的整體作戰能力有效提升，警務的真空地帶不再出現。

公安信息化與規范化促進區域警務合作。新時期的公安信息化是基于大數據、“互聯網＋”背景下的智慧警務，科技的進步為現代警務機制的建立提供了重要基礎。如何真正實現信息情報的生命力和價值，就在于充分的信息交流和情報使用，從這個角度來說，我國區域警務合作正是順應這一趨勢的。同時，公安的規范化建設是基于科學管理基礎的標準化與流程化運行，也為區域警務合作奠定了良好的基礎。為滿足我國區域經濟、社會、政治、文化的一體化發展，構建多層級、多動力、多維向的區域警務合作，既是公安信息化的要求，又是規范化建設的題中之義，從而滿足社會經濟發展對公安安全產品的需求變化。

區域警務合作發展趨勢的理論分析

當前，公安工作站在公安改革的歷史起點上，改革的目標是為了建立與我國第五個現代化③相適應的現代警務機制，區域警務合作機制是現代警務機制中重要的一項社會治理機制，充分發揮了我國的政治優勢和體制優勢。我國區域警務合作、警種合作機制以及部門合作機制的完善，逐步形成社會治理的整體合力，以區域治安治理為目標的警務合作有效提升了我國公安機關區域治理能力的現代化。 

區域警務合作機制順應警務實戰化發展趨勢。我國區域警務合作框架形成以來，各區域不斷完善合作機制，呈現良好態勢，有效提升了警務戰斗力。同時進一步深入推進區域警務合作，提升公安機關基層基礎工作以及打防管控的實戰能力，進而全面提升社會治安治理能力。在合作層級方面，向一線基層延伸，在各區域交界及次區域地帶，尤其是派出所、業務警種和巡特警等基層警種，深入推動小區域合作，凸顯小、快、靈的特點，使基層一線整體作戰和快速反應能力整體提升；在合作對象方面，加強同政府相關部門的緊密合作，進一步推動區域協同警務合作，優化常態合作機制，從四維空間繼續拓展警務合作。在合作內容方面，向公安業務橫向和縱向延伸，努力拓展到公安機關社會治理、打擊犯罪和公共服務諸方面。

區域警務合作機制順應社會治理理論的發展趨勢。治理理論主張治理多中心化，即治理理論中政府權力的特性為主體之間責任界限的模糊。這種多中心化的直接表現就在于社會力量的日漸強大，區域協同的日漸豐富，使得權力合作伙伴關系和依賴關系的多元化治理主體間協作共贏。權力中心多元化，NGO組織、第三部門及私營組織等行使的權力在得到公眾認可的前提下，同樣可能成為不同社會層面上的權力中心。多元治理主體在這樣的網絡中，基于主體之間的相互信任，確立共同目標，并依據和整合各自的資源和優勢，在合作與對話當中持續增進相互理解與認同，相互鼓勵來共同承擔風險，最終使公共事務的聯合管理得到確立。

社會治理的多樣化治理模式特點和優點表現在：一是社會治理主體多元是一個交流、互商以及參與的過程。現代社會逐步走向多中心化，權力和社會利益逐漸分化，政府服務要獲得市民的支持，必須選擇合作模式。區域警務合作致力于推動國家治理能力現代化，將提升治安治理能力作為關鍵因素。首先，該機制堅持以公安政策為原則，考慮地區利益的多樣性，考慮不同利益主體在該地區的利益需求，實行不同措施。其次，區域警務合作使權力實現途徑多元化，區域治安治理主體間因區域共同的社會安全需求而相互依賴，基于區域治安治理進行協商，解決區域面對共同社會安全治理難題，形成共識，整合共同的利益訴求反映到區域安全治理策略中，各自目的的實現是以共同目標實現為基礎。再次，交流、互商及參與機制是重要基礎，能夠保證區域警務合作的健康發展。多元化的社會治理主體是一個相互合作的關系，實現公共責任的平衡。區域在公安機關的協作關系，本著對公眾負責的核心理念進行社會治理，不乏為創新之舉。

我國區域警務合作機制順應整體性治理理論的發展趨勢。21世紀以來，隨著新公共管理式微和信息技術的迅猛發展，整體性治理日漸取代強調碎片化和分散化競爭的新公共管理。整體性治理在西方政府改革的潮流中顯示出強大的生命力，有效解決了新公共管理中分散化帶來的效率低下等問題。整體性治理作為一種新型的政府改革模式，主張從管理走向治理，從部分走向整體，更多地著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，強調集中與整合。

重新整合是整體性治理的重要思想之一。這一思想也是對新公共管理碎片化的有力回擊，即逆碎片化和部門化。以美國國土安全部為例，在應對“9·11”恐怖襲擊時期，美國的警務運行模式呈現出極度分散化，也因此在情報研判和應急處置的過程中產生了低效甚至無效，其實質在于警察組織內部跨部門內部協同的工作機制出現了整合效能不足的問題。從整體性治理重新整合思想出發，要求我國區域警務合作在進一步發展的過程中，應為整體公安改革戰略服務，必須始終服務于我國公安改革的整體戰略，基于公安改革的戰略目標和任務，實現區域警務協同整合與單個地區警務發展之間的統一，適應整個警務系統運行與環境之間的交互與改進，實現區域協同作戰與跨部門協同作戰，從整體把握區域警務合作機制的進一步發展。

追求整體并多元整合的組織結構是整體性治理的又一重要思想。以行政區劃為劃分基礎建立的各級公安機關，都是以科層制為組織架構的，同樣面對科層制帶來的分工弊端。面對警察組織的進一步發展，整體性組織理念無疑能夠帶來區域警務合作的可持續性。我國區域警務合作機制向縱深發展同樣要符合這一發展大勢，整體合作框架具體表現為各大區形成合作伙伴關系，突破行政區劃的單打獨斗，從網絡結構中為整體處理各種綜合性社會突發事件反應滯后等社會治理瓶頸問題提供解決方案，形成共同領導多個部門，區域整體績效評估，區域共享工作成果、風險及責任的工作機制。

我國區域警務合作機制在順應治理理論的發展過程中，要充分利用區域治理的特點和規律創造并管理新的警務合作系統，并不斷創新。所以，我國區域警務合作機制的完善和發展在于統籌機制中的整體要素關系，完善跨部門協同治理機制，優化多方整合的組織結構，從而為區域警務合作機制的可持續性發展提供整體性治理策略。

（作者為中國人民公安大學公安管理學院博士研究生 ）

【注釋】

①《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，新華網，http://www.china.com.cn/,2016-03-18。

②李俠：“我國區域警務合作現狀與思考”，《北京人民警察學院學報》，2012年第7期。

③李景鵬：“關于推進國家治理體系與治理能力現代化—‘四個現代化’之后的第五個‘現代化’”，《天津社會科學研究》，2014年第2期。

責編 /張蕾