我國扶貧開發工作的發展歷程

2020年既是我國全面建成小康社會的收官之年，也是脫貧攻堅決戰決勝之年。站在這個歷史節點來展望中國未來的扶貧開發戰略具有極為重要的時代意義。堅持“以人民為中心”的發展理念，我國自改革開放以來一直堅持走共同富裕的發展道路，著力保障和改善民生，貧困人口累計減少7.4億人，貧困發生率下降94.4個百分點，為全人類減貧事業作出了巨大的貢獻。尤其是黨的十八大以來，我國精準扶貧政策已經使得貧困人口在七年的時間中從9899萬人銳減到了1660萬人，貧困發生率從2012年的10.2%下降到了2018年的1.7%，彰顯出我國反貧工作已經取得了階段性的成效。站在新的歷史起點，如何鞏固脫貧攻堅的基本成效，夯實精準扶貧政策的寶貴經驗，切實做到脫真貧、真脫貧和不返貧，已經成為我國在反貧困戰線上面臨的新課題。

自改革開放以來，我國扶貧開發工作歷經六個階段性的演變。一是從1978年到1985年的體制扶貧階段，通過家庭聯產承包責任制的推行、農村剩余勞動力的轉移及農產品價格的商品化，極大程度地實現了農業領域的增產增收，使得計劃經濟時代長期束縛農民生產積極性的局面得以改善。二是從1986年到1993年的專項扶貧階段，這一時期體制扶貧所不能解決的區域增收差異問題逐步涌現，老少邊窮地區由于資源稟賦問題難以通過市場化改革來快速致富，故國家成立了國務院貧困地區經濟開發領導小組并陸續將人均純收入低于150元的縣設立為貧困縣。三是從1994年到2000年的扶貧攻堅階段，為了解決8000萬貧困人口的溫飽問題，我國自1994年4月15日開始實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，力圖用七年的時間使得我國592個貧困縣達到溫飽標準。四是從2001年到2006年的整村推進階段，這一時期14.8萬個貧困村成為扶貧工作的重點，并采取整村推進為“一體”、產業扶貧和勞動力轉移為“兩翼”的扶貧開發策略。五是從2007年到2012年的雙向扶貧階段，這一時期農村低保制度的確立使之與扶貧開發制度雙向并行。六是從2013年到2020年的精準扶貧階段，這一時期以習近平同志為核心的黨中央銳意進取、攻堅克難，將脫貧攻堅工作上升為我國全面建成小康社會的三大攻堅戰之一，并莊嚴承諾“確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。

回溯我國扶貧開發的總體歷程，可以發現在中國共產黨的堅強領導下，我國始終不渝地堅持共同富裕的發展目標，對于貧困人口的脫貧工作一直高度關注，其政策的演變路徑基本呈現出由縣到村再到戶、由溫飽到小康再到全面小康、由市場反貧到政府反貧再到全社會反貧的發展脈絡，這與中國特色社會主義追尋“先富帶動后富”的發展理念高度契合，體現出中國共產黨人勇于擔當、樂于擔當和善于擔當的時代氣魄。扶貧開發政策發展到今天，不但成功地解決了中國數千萬人口脫貧致富的問題，使得中國民眾在民生福祉領域有了跨越式的發展，而且對于中國實現“兩個一百年”的奮斗目標及推動全人類的減貧事業都具有極強的示范效應。當然，正如習近平總書記在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上的講話中指出，“有的問題是長期性的，攻堅期內不能畢其功于一役”，中國的反貧行動在未來仍然會是一個長期的政策推進進程，其所面臨的問題不會一蹴而就，仍然有賴于通過常態化機制的建設得以消除。

扶貧開發常態化機制的時代意涵

伴隨精準扶貧階段性任務的達成和扶貧開發工作步入常態化，我國2020年后的扶貧開發工作將面臨四個重大的轉型：首先，脫貧攻堅的治理形式將轉向長效機制的建設。隨著精準扶貧政策紅利的釋放，原有的基于防范農村絕對貧困的政策、資金、組織、人員、信息等方面的資源配置將面臨重組，建立合理而有效的扶貧開發常態化機制迫在眉睫。其次，絕對貧困的治理目標將過渡為相對貧困。除了深度貧困地區仍然需要持續鞏固“兩不愁、三保障”的脫貧成果以外，中國多數農村地區將著重圍繞消除區域內過高的基尼系數來部署下一輪的反貧戰略。再次，精準扶貧的治理經驗將融入民生保障體系。我國精準扶貧政策的寶貴經驗將成為新型民生保障體系的重要借鑒。最后，以農村貧困為主的治理對象將逐步調整為城鄉貧困統籌治理。由于近年來城市相對貧困問題日益嚴重，農村地區極少數尚未脫貧家庭、返貧家庭、留守家庭和城鎮中獨居空巢、單親失獨、重病重殘家庭將成為新時期反貧工作的重點人群。

如何理解這四個戰略轉型的時代意涵？其一，這是中國全面建成小康社會的戰略目標所決定的。全面建成小康社會賦予了“小康”更高的標準、更豐富的內涵，它突出了發展的平衡性、協調性和可持續性。以絕對貧困為標準的脫貧攻堅雖然在特定歷史時期內改善了民生，但是從長期來看仍然只是中國“促發展、保民生”戰略的重要一環，而如何彌合中國經濟快速發展過程中的相對收入差距，才是檢驗全面小康時代民生福祉質量的標尺。其二，這是由“以人民為中心”的發展理念所決定的。中國人民對于美好生活的向往絕不能僅僅停留在脫離貧困上，而是要實現發展基礎上的共同富裕，因此如何在吸收精準扶貧寶貴經驗的基礎上建設好中國的民生保障體系、維護社會主義的公平正義乃是滿足人民所需的必由之路。其三，這是中國經濟社會發展過程中的新風險所決定的。經濟社會發展在為中國扶貧開發工作保駕護航的同時，也帶來了一些現實挑戰，以少子老齡風險、未婚離婚風險、空巢留守風險、災難事故風險和失獨喪親風險為代表的新社會風險不斷涌現，也成為中國反貧工作必須予以制度回應的關鍵議題。

扶貧開發常態化機制的建設方略

扶貧開發常態化機制的建設不但需要厘清其時代意涵，也需要正視其現實問題。實踐中，八個具體問題已經成為未來扶貧開發常態化機制必須解決的關鍵難題。一是相對貧困的理論內涵和操作化不甚清晰，貧困標準逐漸難以匹配經濟社會發展成果。二是社會救助與扶貧開發的界限較為模糊，社會救助的救濟化風險較高。三是貧困治理的大數據應用比較局限，貧困的識別和瞄準精度不夠，邊緣人口圍繞貧困補償的爭奪日趨激烈。四是農村貧困人口的保障性收入占比過高，存款與負債比過低，低質量的就業、不充分的醫療資源占有和不平衡的教育資源分配仍然是農村貧困家庭脫貧致富的癥結。五是國民福利的區域、身份與城鄉碎片化程度較高，社會保障制度不但存在人為設置的障礙而且存在制度對接的真空。六是貧困人口脫貧的內生動力問題未能完全解決，部分地區仍存在一定的福利依賴。七是以“三區三州”為代表的深度貧困地區脫貧任務艱巨，特色產業的同質性較高，異地扶貧搬遷后的幫扶任務較為繁重。八是特定困難人口的兜底保障壓力巨大，獨居空巢、單親失獨、重病重殘等特殊家庭的福利服務匱乏。

基于以上問題，我國扶貧開發常態化機制的建設應當緊緊圍繞以下方面來開展。第一，以相對貧困概念為前提來設計未來扶貧開發工作的總體方案。從世界各國的政策實踐來看，發展中國家多以菜籃子法、世界銀行法、馬丁法和恩格爾系數法等絕對貧困線為標準來界定貧困，而發達國家多依賴收入比例法和生活形態法等相對貧困線，其標準一般以制造業工人工資的30%（國際勞動組織標準）、成年人可支配收入的50%（歐盟經濟委員會標準）或是以5%~10%最低收入人口線為限。以絕對貧困線為標準來反貧困，固然能夠觀察到不同時代經濟發展及政策推動帶來的脫貧成效，但是也會導致貧困線越來越難以匹配經濟社會發展成果。例如，我國城鎮低保人口自2003年制度定型以來一直穩定在2300萬左右，農村低保人口在2012年達到了5306萬，但到2018年底兩者分別下降到了1007萬和3519萬，這種過快的下降速度可能會導致部分邊緣人口的保障效能降低。從未來的扶貧開發戰略來看，需要做出兩點改變：一是隨著中國人均GDP的持續增長，我國有必要以相對貧困標準來認定貧困人口；二是我國需要加強對相對貧困線設置規則的研究，明確不同層次相對貧困人口的認定法則和補償標準。

第二，以部門整合為基礎來嚴防社會救助救濟化風險。社會救助的救濟化風險源于大扶貧時代扶貧開發與社會救助的邊界模糊。在2013年以前，兩者的制度界限較為清晰，前者負責以區域為單位的開發式扶貧，后者負責以戶為單位的救助式扶貧，但是自大扶貧格局以來，精準扶貧政策同樣開始聚焦農戶，這就使得原有社會救助的瞄準對象被“侵蝕”。在基層實踐中，為了方便區分兩種制度，扶貧工作主要針對有勞動能力人口的增收，社會救助工作則針對無勞動能力的兜底保障，在目前兩線合并的前提下暫時未能顯示出其制度差異帶來的潛在風險。但是當精準扶貧任務完成且具有勞動能力的已脫貧人口出現返貧現象時，社會救助部門所承載的壓力將會陡然上升，“應保盡保”和非職能權屬將發生激烈矛盾。為了避免上述風險，一是應當將扶貧線與救助線徹底整合，以防止返貧人口回流過程中的制度障礙；二是應當盡快成立綜合性的社會救助部門，將低保、扶貧與專項救助的業務主管部門進行整合；三是應當在鞏固脫貧攻堅和制定“十四五”規劃的過程中集體會商，在政策、資金、組織、人員和信息等方面形成合力。

第三，以黨政大數據綜合平臺為手段來實現貧困人口的精準識別與動態管理。目前，我國各個部門圍繞信息化建設投入了巨大的人力、物力和財力，并基本建成了覆蓋全國的信息核查網絡，成為脫貧攻堅的有力抓手。但是在平臺建設中也存在四個問題：一是各部門之間的互聯互通仍然存在障礙，尤其是金融信息的審核仍然是各地的難點；二是以住房為代表的部分信息沉淀在基層部門，難以為更高層級的行政機構所掌握；三是信息審核的跨區域能力羸弱，跨省流動人口的信息審核困難；四是以車輛信息為代表的部分信息更新不及時，部分信息的精準度較低。現實中，這四個問題的解決難以通過單一部門的協調來完成，而以黨政部門為主導來建設綜合數據平臺才是必由之路。在未來的制度建設過程中，一是要以省級黨政機構牽頭建設區域綜合信息平臺，使得各個機構能夠更好地傳輸、查詢和使用數據；二是應保障信息安全，規范信息管理程序，嚴格安全培訓及安全督查制度，防止信息的泄露與非法使用；三是在建立和利用返貧監測預警與動態幫扶系統時應當提升信息反饋的及時性和操作界面的友好性。

第四，以就業政策為“一體”、以醫療與教育政策為“兩翼”來突破政策難點。基于2018年中民社會救助研究院與南開大學的聯合調查可知，貧困家庭中就業與未就業人口的比例已經大致維持在1：3，符合就業條件的零就業家庭基本消除，但在就業質量方面，目前城鄉貧困家庭中正式工的比例僅為30.3%和10.2%。與此對應，醫療支出（87.6%的家庭具有此支出，有醫療支出家庭人均2700元/年）和教育支出（34.2%的家庭具有此支出，平均7765元/年）則是目前貧困家庭最為穩定的支出項目，其中前者的威脅來自于大病（23.3%的家庭存在此問題）和慢性病（64.3%的家庭存在此問題），而后者的威脅來自于教育輔導（28.9%家庭的年度花費超過1萬元）。因此從政策布局來看，一是就業質量的保障應當成為就業政策的關鍵，尤其應當重點保障外出務工人員合法參與社會保障的權利，并積極通過產業轉型來推動就業升級；二是醫療政策應當在重視大病報銷的基礎上更加重視慢性病的預防，逐步將疾病治療前置為疾病防控；三是教育政策應當積極推動教育資源的合理配置，尤其應保障公辦教育資源的公平分配。

第五，以構建更為公平的社會保障體系為目標來降低國民福利的碎片化。目前，我國國民福利的碎片化給脫貧攻堅帶來了不利影響：一是區域碎片化使得勞動者的就業轉移面臨困難，以戶籍為審核要件的福利政策將大量非戶籍人口滯留在流出地；二是身份碎片化使得勞動者參與社會保險時面臨重重障礙，且即使參與社會保險也由于過低的保險金而面臨老年貧困風險；三是城鄉碎片化使得農村居民在享受同等社會救助和社會福利資源時面臨較大挑戰，尤其是農村空巢老人的養育問題成為實踐難點。從未來的政策布局來看，一是應堅持以全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責明晰的多層次社會保障體系為方向，重視社會保障體系的均衡發展；二是在各地繼續擴大戶籍開放程度并為外來人口提供同城待遇的同時，逐步以常住人口而非戶籍人口為流入地匹配資源；三是應規范和吸引有勞動能力者參與職工保險，優化海外務工人員的社保接續，提升兩類居民保險的補助力度；四是應持續降低低保及專項救助的城鄉差距，社會福利資源在投入過程中也應盡可能地平衡城市與農村。

第六，以國民教育提升為重點打贏扶智扶志的長期戰役。貧困人口脫貧的內生動力問題既是我國脫貧攻堅工作面臨的實踐障礙，也是世界范圍內減貧政策遭遇的理論難題。內生動力問題從學理上可以被概括為文化貧困問題，并表現為四個具體維度：一是貧困者具有區別主流社會但可以提供自我安撫與防衛價值的“亞文化”，二是貧困者由貧困文化發展出來的思考方式與福利組織和政府的觀點不同，三是貧困文化可以代際傳遞，四是貧困者適應社會變遷的難度更大。這種穩定且持續的貧困文化使得針對貧困者部署的政策往往需要在很長的時間中才會發酵，而提升國民教育水平顯然是治本之策。在未來的政策布局中應堅持如下三個方向：一是繼續加強“兩免一補”和“控輟保學”政策，尤其是應重點防范偏遠落后地區女童的因貧、因病和因婚輟學問題；二是在積極推動高中教育的普及化的同時大力發展現代職業教育，使更加適應技能教育的青少年掌握一技之長；三是對貧困青少年的持續教育給予更大范圍的財政補貼，對于深度貧困地區應當持續提升其進入高等學校的名額。

第七，以特色產業和移民搬遷為支柱來鞏固深度貧困地區的脫貧成效。目前，我國以“三區三州”為重點的深度貧困地區仍然存在著廣泛的貧困問題，截至2019年2月底，貧困人口在3萬人以上的縣仍然有111個，貧困發生率在10%以上的縣仍然有98個。深度貧困地區的脫貧攻堅難主要表現為三個方面，一是區域性地理環境的限制，氣候嚴寒、災害頻發、土地貧瘠、交通不便與通訊落后等客觀環境使得這些地區的經濟開發難度較大；二是有良好勞動能力及潛力的人口數量較少，普遍性疾病、文化水平較低、人口生育過多或特殊的本地生活習俗也會增加貧困發生率；三是我國城鄉不均衡、地區不均衡和產業不均衡的既有格局導致該地區的開發周期較長。在未來的政策部署過程中，應當堅持如下三個方向：一是大力改善深度貧困地區的基礎設施建設，扎實推進道路橋梁、飲水安全、信息通信、能源電力和公共設施的建設；二是以市場需求為導向積極拓展本地特色農產品和旅游產品，因地制宜走特色優質高效發展道路；三是做好移民搬遷工作，尤其應積極做好移民搬遷戶的后續幫扶和社會融入工作。

第八，以擴展社會福利服務為主旨來落實特定困難家庭的兜底保障。與東亞其他國家和地區一樣，我國具有“家庭中心”的東亞福利體制特征，這種福利制度安排能夠較好地為國家經濟發展節省資金，但是過于倚重家庭功能也容易給社會帶來一定隱患。以獨居空巢、單親失獨、重病重殘為代表的弱勢家庭往往難以通過家庭的力量來實現福利服務傳輸，迫切需要國家提升社會福利服務水平來緩解其養育風險，并在政策關注、資源鏈接、人員配置和信息對接等方面滿足弱勢民眾的現實需要。從未來的政策布局方面來看，一是應當優先構建獨居、空巢和失獨老人的養老服務，以機構直接撫育或社區輻射家庭為主要形式來形成完整的兜底服務保障；二是應當針對單親、流動和留守為代表的家庭提供適度的兒童照管服務，并優化兒童友好型社區的建設；三是應當以重病重殘家庭為重點提供更為普惠的居家康養、臨時照顧、輔助醫療和家居訓練服務。

（作者為南開大學中國政府與政策聯合研究中心研究員）

【注：本文系國家社科基金“獨居留守兒童的福利態度、國家責任與多元治理機制研究”（項目編號：17CSH060）階段性成果】

【參考文獻】    

①習近平：《在慶祝改革開放40周年大會上的講話》，2018年12月18日。

②習近平：《在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上的講話》，《求是》，2019年第16期。

③《2018年民政事業官方統計年報》，民政部官方網站，2019年12月26日。

④中民社會救助研究院、南開大學社會管理與建設研究院：《2018年低收入家庭經濟狀況監測調查項目研究報告》，2018年12月1日。

⑤謨曉、孫奕、侯雪靜：《攻堅克難，堅決打贏脫貧攻堅戰--國務院扶貧辦主任劉永富回應脫貧攻堅熱點問題》，新華網，2019年3月7日。

責編/李一丹    美編/李祥峰

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