參與能力
2009年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者之一、公共選擇學(xué)派代表人物埃莉諾·奧斯特羅姆教授在對(duì)傳統(tǒng)集體行動(dòng)理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，集中探討了一群相互依賴的個(gè)體如何自發(fā)地組織起來進(jìn)行自主治理，并且成功地克服了“集體行動(dòng)的困境”。自此以后，公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會(huì)更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個(gè)案和事實(shí)所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時(shí)，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學(xué)術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫爾·奧爾森教授對(duì)“集體行動(dòng)”和“集團(tuán)”所下的定義，并以集中突出和強(qiáng)調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)可得性為參考，我們選擇以各城市的公共管理和社會(huì)組織（為便于論述，簡(jiǎn)稱“公共部門”）從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來反映。
指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定方法與結(jié)果
經(jīng)過一年的發(fā)展，各副省級(jí)城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域均有了新的變化和進(jìn)展，因此我們并沒有沿用上一年的副省級(jí)城市治理能力測(cè)評(píng)中所設(shè)定的指標(biāo)權(quán)重系數(shù)，而是采取同樣的設(shè)定方法，對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行了重新確定，即在權(quán)重系數(shù)調(diào)節(jié)的具體操作上，我們采取了有事先提示的專家調(diào)研法，邀請(qǐng)社會(huì)保障、宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政學(xué)、公共管理四個(gè)領(lǐng)域的專家學(xué)者各8名，以及16名在重要崗位上任職的地方黨政干部，讓他們分別給各指標(biāo)打分，并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及各副省級(jí)城市現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際。指標(biāo)權(quán)重的計(jì)分方法是：我們列出待賦權(quán)重的指標(biāo)，要求他們對(duì)同一層級(jí)的指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較（如果專家認(rèn)為甲指標(biāo)比乙指標(biāo)重要，那么就給甲指標(biāo)計(jì)1分，乙指標(biāo)不計(jì)分）。在這一過程中，一個(gè)指標(biāo)“打敗”其它指標(biāo)的次數(shù)越多，所得的分?jǐn)?shù)就越高。當(dāng)然，這樣的打分工作是在一、二級(jí)指標(biāo)層面同時(shí)展開（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個(gè)指標(biāo)在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考）。將這樣的打分工作進(jìn)行五輪后，我們將各指標(biāo)在每輪中的得分相加，再進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，就得到了各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)（見圖1， P10）。
數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理
為了增強(qiáng)測(cè)評(píng)結(jié)果的科學(xué)性和可比性，在對(duì)指標(biāo)數(shù)據(jù)的選擇和設(shè)定過程中，我們采用了此前測(cè)評(píng)研究中連續(xù)應(yīng)用過的具有單調(diào)性和凸性特征的指數(shù)功效函數(shù)，對(duì)七個(gè)二級(jí)指標(biāo)數(shù)據(jù)分別進(jìn)行了無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理。該功效函數(shù)的具體形式如下：
該功效函數(shù)中， d是量化后的得分，我們將其區(qū)間控制在了60-100之間， x是觀測(cè)值，也就是各指標(biāo)數(shù)據(jù)的實(shí)際統(tǒng)計(jì)值， xh是滿意值， xs是不允許值。一般來說，對(duì)于正向指標(biāo)（數(shù)值越高，反映了“能力”越強(qiáng)），滿意值取指標(biāo)數(shù)據(jù)中的最大值，不允許值取其最小值；而對(duì)于逆向指標(biāo)（數(shù)值越高，反映了“能力”越差），滿意值則取指標(biāo)數(shù)據(jù)中的最小值，不允許值取其最大值。經(jīng)過功效函數(shù)的轉(zhuǎn)換之后，就可將各城市的指標(biāo)數(shù)值全部轉(zhuǎn)換為60-100之間的得分。因此，在我們構(gòu)建的中國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)體系中，財(cái)政收支平衡能力的觀測(cè)值越大，得分越低；其他六個(gè)二級(jí)指標(biāo)則相反，觀測(cè)值越大，得分越高。
有必要指出的是，依據(jù)該功效函數(shù)所得出的結(jié)果是相對(duì)結(jié)果，前述七個(gè)二級(jí)指標(biāo)數(shù)據(jù)的最小值和最大值會(huì)影響各城市治理能力的得分。也就是說，如果改變參與測(cè)評(píng)的城市樣本量，可能會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)指標(biāo)的最大值和最小值發(fā)生變化，各城市治理能力的最終得分也會(huì)發(fā)生變化。但是這并不會(huì)對(duì)各城市之間治理能力的排名順序產(chǎn)生影響，也就是原有各城市治理能力的先后排序?qū)⒈３植蛔儭?/p>
治理能力與人均GDP正相關(guān)
相關(guān)性分析結(jié)果表明，這15個(gè)副省級(jí)城市的治理能力得分與其人均GDP水平之間存在一定的正向關(guān)系（Spearman相關(guān)系數(shù)為0.768，在0.05的水平上顯著）。其具體表現(xiàn)為，人均GDP水平高的城市，治理能力的排名多數(shù)比較靠前，人均GDP水平低的城市，治理能力的排名多數(shù)比較靠后（見圖2）。例如，深圳市人均GDP水平在15個(gè)城市中排名首位，治理能力同樣在15個(gè)城市中排名首位；寧波市人均GDP水平在15個(gè)城市中排名第2，治理能力同樣在15個(gè)城市中排名第2；杭州市人均GDP水平在15個(gè)城市中排名第3，治理能力同樣在15個(gè)城市中排名第3。再如，哈爾濱市人均GDP水平在15個(gè)城市中排名末位，治理能力在15個(gè)城市中排名第13；沈陽市人均GDP水平在15個(gè)城市中排名第11，治理能力同樣在15個(gè)城市中排名第11；長(zhǎng)春市人均GDP水平在15個(gè)城市中排名第12，治理能力在15個(gè)城市中排名末位，等等。
測(cè)評(píng)結(jié)果及各城市今后進(jìn)一步提升治理能力的重點(diǎn)路徑
結(jié)合各二級(jí)指標(biāo)得分及其權(quán)重，我們分別計(jì)算了15個(gè)副省級(jí)城市保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力四個(gè)分項(xiàng)治理能力得分，并依據(jù)四個(gè)分項(xiàng)治理能力得分的由高到低分別對(duì)15個(gè)城市進(jìn)行了排名（見后文中的表2、表3）；再結(jié)合四個(gè)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，我們進(jìn)一步計(jì)算了15個(gè)副省級(jí)城市治理能力的總得分，并依據(jù)總得分的由高到低對(duì)15個(gè)城市進(jìn)行了排名。通過對(duì)各城市各級(jí)指標(biāo)得分及排名進(jìn)行比較，分析了各城市在治理能力建設(shè)方面的突出亮點(diǎn)，找出了其中存在的問題，提出了其今后進(jìn)一步提升治理能力的對(duì)策建議。期間，我們還對(duì)部分城市在分項(xiàng)治理能力建設(shè)上的主要做法和取得的成就進(jìn)行了具體介紹。
深圳：治理能力綜合得分在15個(gè)副省級(jí)城市中排在首位，人均GDP水平同樣在15個(gè)城市中排在首位，屬于治理能力和人均GDP水平均靠前的典型城市。比較分析結(jié)果顯示，這主要得益于該市具有高于其他城市的保障能力、調(diào)控能力和財(cái)政能力（在15個(gè)城市中均排在首位）。
以保障能力的建設(shè)為例，深圳市居民各類社會(huì)保險(xiǎn)的參保率較高：《深圳社會(huì)建設(shè)與發(fā)展報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)顯示，2014年，深圳全市各險(xiǎn)種參保達(dá)4564.01萬人次，同比增長(zhǎng)1.6％；全市各項(xiàng)社保基金收入872.192億元，同比增長(zhǎng)18.07％；全市各項(xiàng)社保基金總支出292.142億元，同比增長(zhǎng)18.78％。實(shí)現(xiàn)了參保人數(shù)和社保基金結(jié)余的穩(wěn)步增長(zhǎng)。
在具體做法方面，首先，深圳市以“應(yīng)保盡保”為目標(biāo)全力推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳，通過組織實(shí)施新的養(yǎng)老保險(xiǎn)細(xì)則和醫(yī)療保險(xiǎn)政策，研究落實(shí)退役軍人和隨軍配偶養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，解決廣東省內(nèi)轉(zhuǎn)移接續(xù)人員視同繳費(fèi)賬戶、隨遷老人按月繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)等問題，實(shí)現(xiàn)五大險(xiǎn)種參保人數(shù)穩(wěn)中有升。全力推進(jìn)社保業(yè)務(wù)同城通辦，以“業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)審批規(guī)范化、業(yè)務(wù)操作菜單化”為目標(biāo)，完善社保業(yè)務(wù)流程體系，全面重構(gòu)社保信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)參保企業(yè)和參保人可就近到全市任意一家社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的任意業(yè)務(wù)窗口辦理各項(xiàng)社保業(yè)務(wù)。目前，失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)初步實(shí)現(xiàn)同城通辦。自2014年1月起，深圳全市失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)網(wǎng)點(diǎn)由原來10個(gè)增加到283個(gè)。全市失業(yè)人員可在35個(gè)社保窗口、51個(gè)“一站式”窗口、197個(gè)銀行的任何一家窗口就近辦理業(yè)務(wù)，也可就近到自助終端機(jī)辦理或足不出戶申請(qǐng)郵政代辦，真正實(shí)現(xiàn)了社保服務(wù)高效利民。其次，將定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)審批制改為核準(zhǔn)制，取消設(shè)置數(shù)量限制。將符合社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)藥店受理?xiàng)l件的，達(dá)到評(píng)定分值標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)和零售藥店全部納入醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)，方便參保人就近看病購藥。探索社會(huì)保障市場(chǎng)化補(bǔ)充機(jī)制，推進(jìn)重大疾病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)。將個(gè)人賬戶功能轉(zhuǎn)化與完善重特大疾病保障制度結(jié)合起來，起草《深圳市重特大疾病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)試行辦法》。再次，為參保人多渠道免費(fèi)提供個(gè)人權(quán)益記錄單。自2014年12月起，深圳市社保局聯(lián)合深圳市郵政局全面啟動(dòng)社保個(gè)人權(quán)益記錄單免費(fèi)遞送工作，保障參保人的社會(huì)保險(xiǎn)知情權(quán)。
但比較分析結(jié)果還顯示，深圳市參與能力相對(duì)偏低（在15個(gè)城市中排在第12位）。為此對(duì)于深圳市，繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動(dòng)的各類組織和機(jī)構(gòu)，是其今后進(jìn)一步提升治理能力的重點(diǎn)。