新常態下完善社會救助體系的對策建議

《社會救助暫行辦法》的頒布施行，標志著新常態下社會救助邁上了法制化、體系化、規范化統籌發展的新階段。然而，完善社會救助體系，使各項救助政策發揮最佳效益，仍是一項重大而長遠的民生保障任務。為此，我們需要結合實際問題認真思考，及時提出有針對性且可操作的對策建議。

完善救助資金籌措機制，建立可持續救助模式

新常態下，我國逐步把救助范圍從絕對貧困群體拓展到相對貧困群體，幫助低保邊緣群體、低收入群體解決特殊生活困難；適時較大幅度地提高社會救助的待遇標準，建立社會救助標準動態增長機制。為確保社會救助可持續進行，就要完善以財政投入為主，社會捐贈為輔，福利彩票公益金為補充的多元化籌資機制。

一是逐步加大財政投入。各級財政應根據經濟社會發展趨勢和社會救助事業發展的實際需要，結合財政收入水平，建立與經濟發展水平和公共財政能力相匹配、與社會發展和人民生活水平相協調、與物價指數變動相銜接的動態增長、制度規范的社會救助資金投入機制。大力增收節支，調整財政支出結構，增加財政社會救助資金的支出比例。二是完善經常性社會捐贈體系，建立公眾捐贈的激勵機制，積極引導社會力量參與，充分利用社會資源，共同推進新時期的社會救助工作。鼓勵社會力量和個人捐贈、贊助和參與社會救助事業。對社會力量興辦救助事業的，在規劃、用地、稅收等方面給予政策優惠。三是做好社會保險的覆蓋建設，對于有困難的群體，先依靠社會保險解決，解決不了的部分再由社會救助來幫扶，用社會保險和社會救助為困難群體托底，使社會保險和社會救助充分互補、相輔相成，建立可持續救助模式，使社會救助更有針對性、更有效地解決問題。四是對投入資金設立專用賬戶，實行封閉運行。在資金支出及救助對象的標準范圍確定等方面，建立和完善審計、公示制度，強化救助工作的透明和公正。

挖掘就業空間，拓展就業渠道

隨著經濟增速放緩，就業崗位供給和需求的結構性矛盾將會進一步加劇，就業壓力相應增大，在這種經濟背景之下，就要求我們引導就業困難人員轉變就業觀念，鼓勵多渠道多形式就業，實現高質量就業新常態。

一是落實推進小微企業發展的政策措施，并推動實施“大眾創業、萬眾創新”行動，鼓勵創辦勞動密集型和立足當地資源優勢的企業，提供更多的就業崗位。二是鼓勵企業招用就業困難人員，對凡招用就業困難人員的企業，政府可以根據企業招用就業困難人員情況，給予企業應繳納養老保險、醫療保險等補貼。三是鼓勵農業產業化基地、農民專業合作社、農產品營銷大戶、加工企業使用農村勞動力，特別是農村大齡勞動力。四是對有創業需求的就業困難人員，給予小額擔保貸款貼息、創業場地補助、一次性創業補助等，幫助就業困難人員實現再就業。五是在開發傳統政府、社區等公益性崗位中，注重開發殘疾人公益性崗位、農村公益性崗位、特殊公益性崗位，進一步擴大就業援助對象范圍，將殘疾人、就業困難人員、畢業2年以內大學畢業生等特殊群體納入到政策扶持范圍進行托底安置。六是完善就業援助對象定期走訪制度，對轄區內就業困難人員進行定期走訪，及時掌握轄區內就業困難人員增減信息及就業狀況，實行動態管理，完善工作臺賬，做到聯系到戶、服務到人。七是充分發揮職業教育機構的主渠道作用、企業的主體作用和社會培訓的輔助作用，實行“校企合作”模式、“校校合作”模式，對于有職業技能需求的就業困難人員，免費提供職業培訓。八是對有就業愿望的就業困難人員免費提供求職登記、政策咨詢、職業介紹和就業指導等就業服務。

打破部門壁壘，建立聯動機制

社會救助點多面廣，是一項復雜的系統工程。只有各相關部門從保障民生的大局出發，打破不合理的利益格局和部門壁壘，消除分歧，達成共識，形成合力，切實保障辦法真正落到實處，才能讓百姓受益，促進社會和諧，推動社會救助承擔起托底線、救急難、可持續的光榮使命。

一要建立政府主導，民政牽頭，部門配合，社會參與的工作機制。各級政府成立以分管領導為組長、各部門一把手為組員的社會救助領導組，領導組辦公室設在民政局。社會救助領導組統領全局、協調各個職能部門的作用，提高成員單位對社會救助工作的重視程度，實現救助部門全參與、救助內容全覆蓋、救助信息全共享，確保各項救助措施落到實處。二要各部門根據專業性質合理分工，屬于醫療方面的統一歸衛生部門管理，屬于基本生活方面的統一歸民政部門，屬于求學困難的統一歸教育部門。在各自的職責范圍內明確分工、各司其職、相互配合，形成合力，使救助資金、物資、設施、信息等資源得到合理調度使用，避免救助中的重復、遺漏或者相互推諉現象，以降低救助成本，提高救助效果。三要建立社會救助服務體系，統一受理、審批，實現“一門受理，一表辦理，一個口子進出”，完善部門間分辦、轉接流程，暢通“救急難”報告渠道等，建立起規范有序、集約高效、順暢便捷的社會救助運行新機制。如安徽在全省所有鄉鎮（街道）和開發區共設立社會救助“一門受理、協同辦理”窗口1530個，打通了社會救助的“最后一公里”，為實現困難群眾“求助有門、受助及時”，打造了一條“綠色通道”。

改變社會救助方式，堅持 “輸血”與“造血”并舉

“輸血式”救助終究是一種低層次上的救助，而“造血式”救助目的是增強貧困人群的造血機能，防止脫貧人口返貧，同時避免“養懶人”現象。“造血式”救助對于喪失勞動能力的絕對貧困人口效果不大，使用錢或實物等直接的輸血救助方式方可起到顯著效果，而對于有勞動能力的相對貧困人口，“造血式”救助的效果則較好。因此，針對大部分有勞動能力的救助對象通過勞務輸出、再就業援助達到造血、生血的目的，讓這些救助對象脫貧致富，達到救助的真正目標。

一是鼓勵救助對象積極就業，完善對自謀職業及積極就業的獎勵政策，實現就業者享受就業獎勵并實施救助漸退政策；對一年內無正當理由經兩次介紹拒不就業，或半年內無正當理由連續三次拒不參加公益性勞動的，救助申請不予批準，已享受救助的停止其救助待遇。二是加大對救助對象的技能培訓，提高被救助人員素質和技能水平，拓寬他們的就業門路，從而實現自我造血。三是鼓勵救助對象自主創業，設立優秀自主創業獎，對取得創業成功并對經濟拉動明顯的給予獎勵。加強跟蹤服務，多方面為救助對象提供創業指導，開展創業政策咨詢，建立人員檔案，幫助救助對象了解相關的政策和法規，找到合適的創業方法和路徑。走訪了解救助對象企業經營情況，聘請相關行業的專家學者、企業家和創業典型為救助對象提供項目論證、企業診斷、決策參考等服務，建立良好服務的體系。同時，被救助者在創業過程中，肯定會遇到一些挫折，也會碰到一些解不開的心結。對于這樣的情況，救助工作人員應該定期為被救助者消除心理陰影，為他們解決遇到的人生難題。

完善社會救助動態管理機制，破解動態管理難題

完善社會救助動態管理機制，嚴把入戶調查、審核審批、公開公示和監督檢查四道“關口”，切實做到“對象準確、待遇公正、進出有序”。

一是建立走訪制度，社會救助工作人員按照“四個不漏，五個不放過”（即“鎮不漏村、村不漏戶、戶不漏人、人不漏項，走訪人不到戶不放過、不見本人不放過、困難人員情況不搞清楚不放過、發現問題不就地解決或解決措施不落實不放過、確需集中供養的不送至供養機構不放過”）的要求，到各社會救助對象家中入戶走訪，全面準確地宣傳救助政策、條件、標準和程序，努力實現救助惠民政策群眾知曉率達到100%。走訪過程中重點了解困難群眾的戶籍狀況、共同生活的家庭成員情況及家庭經濟狀況與面臨的生活、醫療、住房等方面的具體情況，并分門別類進行登記、建立檔案，及時使不符合條件的家庭退出救助范圍，積極主動幫助符合救助條件的困難群眾申請救助，確保最低生活保障、醫療救助、臨時救助等救助政策落實到位。二是建立各類救助項目網絡管理平臺和救助對象數據庫，實現救助審批管理網絡化。如加強與衛生、勞動保障等部門銜接，改進醫療救助手段，實現醫療救助對象住院網上審批，住院醫療費用“一站式”即時結算服務，方便困難群眾。三是與銀行、房產、稅務、保險、戶籍、車輛管理等部門加強信息交換，通過信息資源的整合，運用技術手段，實現救助對象的準確認定。定期不定期地對救助對象的家庭收入、家庭結構、就業等變化情況進行核查，并根據核查結果及時調整暢通退出機制。四是堅持定期與不定期相結合的核查制度，對家庭生活狀況相對穩定的無勞動力或主要勞動力因患大病、重殘、喪失勞動能力等保障對象每年核查一次；對其他保障對象至少每半年核查一次，部分保障對象還應重點核查的，做到一季度核查一次或隨時抽查，及時使生活水平高于救助標準的人員退出救助范圍，實現動態管理下的“應救盡救、應退盡退”。五是建立救助管理信息系統，實行社會救助對象、內容、標準等方面信息的計算機聯網，以達到資源共享，提高運作效率的目的。

配強基層隊伍，提高救助水平

社會救助工作的重點在基層，落實在基層。強有力的基層隊伍是抓好社會救助工作的保證。

一是按照《社會救助暫行辦法》及其他文件的要求，通過內部調劑或政府購買方式配齊配強人員，實現救助戶數與管理人員比例縣級800:1、各鄉鎮街道辦事處200:1、各村（居）委員會設1名專（兼）職人員，使基層有充足的人員承擔各項救助工作。在人員配備時，一定要選配政治素質高，業務能力強，身體條件好，對弱勢群體有感情的。同時，還要充分考慮年齡結構、文化結構以及社會救助工作連續性等因素。二是加大對工作人員的培訓力度，建立定期培訓機制，提高他們業務水平，使他們掌握與業務工作密切相關的法律法規及方針政策方面的知識，改變傳統的工作方式和工作思路，不斷滿足救助知識更新和法制化建設的需要，不斷提高分析和解決救助問題、管理救助事務的能力。基層救助工作人員調整后，要及時對新任救助工作人員實行崗前培訓或業務學習，確保救助工作的連續性。三是完善年度考評和激勵機制，在百分制基礎上加減分，對出現延時調查、關系保、人情保、騙保冒領以及越級上訪等現象相應減分，對社會救助工作表現出色的給予加分，做到權責明晰、功過分明、獎懲有據?？荚u分數與社會救助工作人員的福利待遇掛鉤，并對業績優異者給予額外的物質獎勵，充分調動基層工作者的積極性，不斷提高社會救助工作的整體質量和水平。

強化監督檢查，提高社會救助管理水平

強化對社會救助工作各個節點的監督檢查，重點要在救助對象認定夠不夠準確、審批流程夠不夠規范、工作責任夠不夠落實、基層能力建設到不到位等問題上加以督促和檢查。

一是從建立社會救助監督檢查長效機制入手，通過聯合監察、審計、財政、民政等部門，定期開展社會救助專項清理和整頓活動，進一步加大對城鄉低保、農村五保、醫療救助、臨時救助等各項社會救助制度實施的監管力度，有效規范從業人員職務行為，減少錯保、漏保、騙?，F象的發生，防止擠占、挪用和截留社會救助資金，及時發現、糾正、懲處“關系保”、“人情保”，確保社會救助制度公平實施，確保困難群眾基本生活。二是建立健全社會救助投訴舉報核查制度，加大公示力度，常年公示各類社會救助對象，設置社會救助舉報投訴電話，暢通投訴舉報渠道。三是建立救助資金運作管理的預警和監控機制，形成預算科學、使用規范、發放及時、監管有力的資金管理模式，定期檢查和通報拖延遲發各類社會救助資金的單位，嚴肅查處濫用職權、擅自挪用社會救助專項資金的違法違紀行為。四是建立和完善社會救助工作考核激勵機制，強化行政第一責任人意識，不斷規范救助行為，提高社會救助工作的透明度，將救助對象確認、救助操作程序、救助資金發放等列入考核項目，確保救助工作的公開、公平、公正。五是健全違法違紀責任追究機制，對濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行為以及對截留、擠占、挪用、私分社會救助資金、物資的，由有關部門責令追回，沒收違法所得，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任；對于騙取社會救助資金、物資或者服務的，由有關部門決定停止社會救助，責令退回非法所得并處罰款，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

（執筆：汪恭禮，系安徽大學中國三農問題研究中心研究員，收稿日期：2015年9月）