全球金融監管治理架構的變革

上世紀80年代以來，隨著中國改革開放、蘇聯解體以及發展中國家加入全球化進程，全球貿易、投資和金融市場一體化進程明顯加快，全球治理（global governance）的重要性日趨凸顯。全球治理理論主要創始人James N. Rosenau（1992）將全球治理定義為“全球范圍內一系列活動領域的管理機制”。但是，2008年危機之前，在全球金融領域，G7借助于其主導的巴塞爾委員會、國際證監會組織（ISOCO）、國際保險監督官協會（IAIS）等國際組織掌握著金融監管國際標準的制定權，并通過國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）等國際機構對各國金融監管有效性進行評估等?？傮w而言，當時的全球金融監管治理呈現出“碎片化”的特征，一是不同金融領域（銀行、保險、證券）的監管標準不統一；二是各國為維護本國金融機構在全球市場上的競爭力，均傾向于采取較低標準（race to bottom）；三是缺乏嚴格的評估機制導致各國實施國際監管標準的進展不一，金融監管的強度差異很大，IMF和WB對各國金融穩定性評估既缺乏權威性，所提出的建議對各國也沒有實質性約束力。

全球金融危機之后，全球金融監管治理問題受到各國政治領導人、監管界和學術界的高度重視。其一，危機之前，全球范圍內、特別是發達國家，普遍出現了“經濟金融化”趨勢，金融資產占GDP的比例顯著上升，金融體系的脆弱性顯著上升，金融領域問題的外溢效應非常強大。據統計，2012年底，美國、歐盟、日本和英國四大經濟體的金融資產占GDP的比例分別高達476%、530%、417%和800%。其二，全球金融市場一體化的進程顯著加快。1985～2005年，全球貿易占GDP的比例從15%緩慢上升到40%，而同期全球外部資產占GDP的比例卻從40%急劇上升到180%，全球金融變成了一個相互聯系、緊密交織同時又亂成一團的網絡、一個真正的系統（Haldane, 2014）。據IMF統計（2010），歐美二十家左右的國際化大銀行在全球跨境貸款、銀團貸款、并購市場和衍生品交易等領域處于支配地位，實際上承擔了全球信貸中介的功能，但這些銀行卻僅受制于母國監管當局的監管，導致所謂的“長在全球，死在本國”的問題，由于缺乏全球統一的監管標準和處置框架，這些銀行無序破產對全球金融體系和經濟增長產生巨大的負外部性。其三，新興市場崛起，這些新興市場在全球經濟中逐步占據了半壁江山，參與國際金融監管治理的熱情和能力明顯上升，發端于發達國家的全球金融危機也為新興市場參與國際金融監管治理提供了歷史性機遇；發達國家也意識到其實力的逐漸式微，同時也試圖將新興市場納入他們所主導的國際金融秩序。新興市場就這樣“半推半就”地搭上了后危機時期國際金融監管改革的列車。危機以來，全球金融監管治理架構發生了以下幾個方面的明顯變化：

一是G20主導了全球金融監管改革的方向。正如法國前總統薩科齊所言，G20峰會取代G7預示著21世紀全球金融體系進入行星式治理（planetary governance）階段。2009年4月2日召開的G20領導人峰會確立了雄心勃勃的全球金融監管改革方案，涉及領域包括傳統金融機構監管、影子銀行監管、衍生品市場改革、應對金融體系的順周期性（procyclicality）、緩解“太大不宜倒”潛在的道德風險、強化金融市場基礎設施、改革國際會計準則等諸多方面，其目標是徹底修復引發危機的金融體系“斷層線”，從各個角度強化“全面無縫隙”的金融監管，以增強全球金融體系的安全及穩健性。在之后的歷次G20領導人峰會上，全球金融監管改革都是重點議題。

二是FSB成為全球金融監管改革的重要協調平臺。根據G20領導人倫敦峰會的決議，將之前由G7主導的金融穩定論壇（FSF）改組為G20主導的金融穩定理事會（FSB）。FSB成員包括所有G20成員國的財政部、央行和金融監管當局，IMF、WB和國際清算銀行（BIS）等國際機構，以及BCBS、ISOCO和IAIS等金融監管標準制定組織。FSB的職能包括監控全球金融體系的發展、評估全球金融體系的脆弱性、協調不同金融部門的監管政策、監督并評估所有成員國實施金融監管國際標準的進展。由于獲得了G20的授權，FSB自身也發布了一批金融監管標準，要求成員國實施。為履行其職能，FSB還在全球范圍內成立6個區域性組織，加強與非FSB成員國的聯系，以擴大其在全球金融市場上的影響力。FSB在某種程度上承接了危機之前IMF承擔的監控全球金融市場和評估各國金融監管有效性的功能。目前，FSB已通過了章程，完成了相應的注冊程序，正在謀求獨立的財務資源和人力資源，以期成為真正意義上的國際機構。未來，FSB可能演變為與國際貨幣基金組織、世界銀行、國際清算銀行并駕齊驅的國際組織，將在全球金融治理中扮演更重要的角色。

三

是BCBS在全球金融監管治理架構中的地位顯著上升。1975年BCBS成立初期只是發達國家內部搭建的銀行監管信息交流平臺，隨著《巴塞爾資本協議》被越來越多的國家采納，BCBS逐漸演變為銀行監管國際標準的制定者。危機之后，為擴大其影響力和代表性，BCBS分別于2009年4月和5月、2014年7月三次擴大成員，其成員由G20成員國的中央銀行和銀行監管當局，香港、新加坡等國際金融中心以及西班牙、瑞典、荷蘭等非G20成員重要經濟體的中央銀行和銀行監管當局，以及IMF、WB、BIS、歐洲央行的高級代表組成。BCBS基于全球金融危機的教訓，對銀行監管國際標準進行了大刀闊斧的改革，經2010年11月召開的G20領導人首爾峰會批準，發布了《第三版巴塞爾協議》（巴塞爾III），受到國際社會的廣泛認可，其公信力大為增強。除承擔銀行監管國際標準制定外，BCBS還承擔推動銀行監管國際標準實施的職能，建立了一整套評估程序，以評估各成員國執行銀行監管國際規則的進程和程度。目前已完成了包括中國、美國、歐盟、日本等主要經濟體的巴塞爾III實施評估工作，并向G20領導人峰會報告各國評估結果。