適當調整行政區劃，協調好客觀的經濟區與人為的行政區之間的關系。行政區劃調整的方向是減少中間行政層次，適當縮小中間行政層次的轄區面積（或是縮小省級行政區的轄區范圍，取消地級行政層次；或是擴大縣區轄區范圍），以利于行政效率的提高，并為協調經濟區與行政區之間的關系創造條件；開發區、產業園區、自貿區和城市新區等的設立要尊重而不要破壞行政區劃體系。關于協調“兩區”的關系需要從以下幾方面入手。

一是進一步明確政府與社會的分工。按“小政府、大社會”的現代政府理念，進一步轉變政府職能，使政府、特別是地方政府不再直接與地方經濟利益掛鉤，以消除地方政府將客觀形成的經濟區限定在自己轄區的觀念。

二是在保持法國式的中央集權制的前提下，建立現代地方自治體制。法國式中央集權制主要體現在縣及縣以上行政機構的行政領導人均由中央政府任命，地方政府管理的事務由憲法規定，并實行自治。這是保證地方政府不再具有宏觀經濟調控職能的重要舉措。通過進一步明確中央政府與各級地方政府之間的分工，合理分配事權和相應的財權，可以從根本上將地方政府的精力和注意力集中在地方公共事務上，有利于跨區域界限的經濟區更好地發揮組織區域經濟的功能和作用。同時，也保證了中央政令的暢通和全國領土安全的統一。

三是國家司法體系垂直化改革。行政界限成為經濟區難以形成和有效發揮作用的障礙，其中一個主要原因就在于地方可以動用與當地經濟利益有直接聯系的地方司法體系，“合法”地保護地方利益，干預正常的市場經濟活動。只有實施國家司法體系垂直化改革，消除司法體系與當地經濟的直接聯系，才能建立一個不論區域的公平執法體系。

以完整的區域經濟體系為依托，識別問題地區，構建我國新的區域經濟政策體系。目前，我國主要的問題區包括貧困地區（過疏地區）、老工業基地（過密地區）、礦業城市地區、糧食主產區等。國家確定的592個扶貧開發工作重點縣主要集中在中西部地區，今后，要繼續實施西部大開發戰略，進一步加大扶貧工作的力度，同時還要加大西部人口向東中部轉移和生態移民的力度，以加速區域協調發展的進程。我國老工業基地主要分布在東北及中部地區，今后，可充分發展工業基礎雄厚、區位條件好以及綜合資源優勢明顯的特點，通過加大改革和改造的力度，圍繞裝備制造業和能源原材料優勢產業的強化發展，盡快實現振興的目的。礦業城市地區、糧食主產區和初步顯現膨脹病的大城市地區都應當制定專門的政策，以解決這些地區發展中面臨的突出問題，促進區域經濟協調發展。

依托完整區域經濟體系，搞好經濟社會發展規劃、國土（土地利用）規劃和城鎮規劃的統一與銜接。我國已初步建立起綜合性和專業性相結合的規劃體系。今后各規劃要進一步明確分工，突出重點，相互呼應，并相互統一和銜接。綜合性的經濟社會發展規劃要做到中長期目標和短期任務相結合、宏觀調控和微觀政策相結合、經濟發展和社會進步與生態環境改善相結合，要統籌考慮城鄉經濟、區域經濟和內外經濟，突出規劃的戰略性、指導性。

專業性規劃主要包括國土規劃、土地利用規劃和城鎮規劃。目前，新一輪國土規劃、土地利用規劃和城鎮規劃已經開始。這一輪的專項規劃要強調以人為本的新的發展觀，突出規劃的多目標性和功能性。國土規劃要以人口分布、資源開發和生態環境保護為主，分析各地區的人口承載能力，結合城鎮化、退耕還林和扶貧等工作，提出合理的人口分布調整方案；要制定集約式的大規模資源開發計劃，一方面為工業化提供強有力的資源保證，另一方面可以減少對生態環境的沖擊；要重點分析水資源、能源資源和耕地資源對我國經濟的約束影響及相關對策；要從土地承載人口、礦產潛在價值、人類居住適宜程度三項指標，分析腹地開發條件和開發潛力，提出國土開發的不同功能區及相應政策。

土地利用規劃首先要保護好寶貴的耕地資源，以確保我國糧食安全不會受到威脅；其次，嚴格土地利用管理，努力提高土地利用效率，強調土地的集約經營和利用，要嚴格按國家各項城鎮基礎設施建設用地標準以及各種建設用地標準規劃土地利用規劃，嚴禁非法擅自更改土地利用性質和類型；第三，要進一步理順土地產權關系，實現土地所有權的多元化，為正確處理土地市場上的出讓、轉讓或“買賣”關系提供必要的產權制度基礎。

城鎮規劃要正確引導城鎮化的快速發展，協調好農村人口向城鎮人口轉化、農用土地向城鎮土地轉變等過程中出現和可能出現的一系列難題和問題，確保城鎮化的有序進行，避免盲目性。

Plan for 2020: China's New Regional Economic System
                                                   Liu Yong
Abstract: Optimizing regional economic structure is undoubtedly an important part of China's economic structure adjustment. What's more, under the institutional condition where the market economy plays a decisive role, regional restructuring is more reasonable than the industrial structure adjustment. At present, it is high time we established a new complete system of regional economic development. The "three- four-three" overall strategic plan, which is the top-level design for coordinated economic development between different regions, has been formulated. For how to build a new complete regional economic system, the government can incorporate the new regional economic system into the Thirteenth Five-Year Plan; depend on the new system to make special planning for the balanced and coordinated economic development between regions; speed up implementation of the general transport framework consisting of four east-west and four north-south trunk lines, and improve China's comprehensive transport networks; and rely on the complete regional economic system to identify the problem-affected areas and establish the new system of regional economic policy.
Keywords: Thirteenth Five-Year Plan, new regional economic system, the "three-four-three" strategy, the framework of four east-west and four north-south trunk lines

劉勇，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究室主任、研究員。研究方向為生態環境學、產業和區域經濟。主要著作有《中國地區社會經濟發展不平衡問題研究》（合著）、《可持續發展與交通運輸》（合著）、《21世紀初的中國經濟》（合著）等。