【摘要】在京的外國留學生是一個特殊群體，為了規范對他們的管理，目前我國已經制定了一系列針對外國留學生的法律規范，但在管理在京留學生的工作方面仍然存在著一些亟待解決的問題，涉及到留學生獎學金管理、就業管理、居住管理、社會管理等各個方面。伴隨著北京邁向國際化大城市的進程，我們應當充分認識法制對于留學生管理工作的必要性和緊迫性，盡快構建并完善適合留學生特點的法律規范體系。
【關鍵詞】在京外國留學生 留學生管理 法制化管理
【中圖分類號】D920.4 【文獻標識碼】A
作為中國的首都，北京是中國的政治、文化和教育中心，擁有我國最先進的教育資源，名校云集，對外國留學生有著巨大的吸引力，尤其是2010年北京市實施“留學北京行動計劃”以來，選擇到北京留學的外國留學生每年都呈現出遞增的趨勢，北京目前已成為全國接受留學生數量最多的城市之一。作為一個特殊群體，外國留學生在其留學北京期間會遇到日常生活中方方面面的問題，如獎學金的申請、參加社團或宗教活動、居留居住、工作就業等。為了規范對在京外國留學生的管理，北京市政府頒布了《關于外國留學生工作的若干規定》以及《外國留學生獎學金管理暫行辦法》等多個地方規范性文件，除此之外，國務院各部門出臺的一些部門規章或規范性文件也是對在京外國留學生管理的法律淵源，如1985年10月制訂的《外國留學生管理辦法》，1992年出臺的《關于妥善解決外國留學生在華非法居留問題的通知》，以及2000年頒布的《高等學校接受外國留學生管理規定》。
從總體上看，相關法律法規的實施為推動在京留學生教育的發展發揮了巨大的作用，但隨著改革開放的不斷深入和國際交往的不斷擴大，這些法律規范無論從內容上還是從數量上都遠遠落后于北京留學生教育的迅猛發展，表現為大多數規定不是專門針對外國留學生的，而且多為原則性的一般規定，普遍適用于所有的外國人；有些法律規范已經嚴重滯后，不能適應新的發展需要；還有一些法律規范仍然空白，需要根據實踐進一步補充和完善等等。①伴隨著北京建設中國特色世界城市的進程，在京外國留學生法制化管理中存在的問題主要體現在以下幾個方面：
在京外國留學生就業管理中存在的問題
在2013年新《出境入境管理法》頒布之前，我國對外國留學生在留學期間的打工行為實施非常嚴格的限制，即不允許他們在我國直接就業，只允許從事與其知識特長或所學專業相關的科研、文化等勤工儉學活動。如《高等學校接受外國留學生管理規定》要求，外國留學生在其留學期間只能參加勤工儉學，不得就業、經商或是從事其他營利性活動；為防止外國留學生在留學期間變相就業或是在簽證結束后以非法身份就業，該規定還指出外國留學生在學業結束后必須在規定時間內出境；如果外國留學生想在中國就業，只能待留學期滿畢業回國，有一定工作經歷后，再以就業者的身份來中國就業。《北京市關于外國留學生工作的若干規定》第十六條也規定了未經批準在校的外國留學生不得在中國就業、經商，學業結束后應及時回國，不得逾期居留；其所在學校也不得介紹在校的外國留學生外出謀職。
之所以對外國留學生的就業行為進行嚴格管理，主要是因為接受外國留學生的高校和政府主管部門對外國留學生的就業行為存在一些模糊的認識：或是基于現實的考慮，認為在當前總體就業形勢比較嚴峻的大環境之下，放松對外國留學生就業的管控可能會有損我國公民的利益，不利于我國就業市場的穩定；或是從傳統教育思想的出發，認為外國留學生的就業行為屬于不務正業，如若放松管理則會一放就亂。②在這些觀念的影響下，執法部門在執法過程中，并不對勤工助學與非法就業行為加以區分，只要外國留學生進行收取報酬的勞務行為，就會被視為非法就業進行處理。
但在實踐中外國留學生打工的現象依然非常普遍，甚至有不少外國留學生瞞著學校暗中打工。尤其是2008年世界金融危機爆發之后，以勤工助學的名義賺錢已成為外國留學生改善學習條件、保障生活安定的重要途徑。實際上，允許外國留學生勤工助學已經成為國際通行的做法，如德國、法國、美國、日本、韓國等國都允許外國留學生利用假期時間打工，甚至規定即使在正常學習期間在不超規定時限的前提下也可以打工。③以便吸引更多的外國留學生入境讀書，刺激國內的教育事業及相關行業的發展。
在這種情形下，為了滿足與時俱進的現實發展的需求，新《出境入境管理法》第四十二條明確提出，國務院教育主管部門會同國務院有關部門建立相應的外國留學生勤工助學管理制度，對勤工助學的崗位范圍和時限作出規定。這是我國首次以立法的形式對外國留學生的勤工助學情況進行了明確。另外，新《外國人入境出境管理條例》（以下簡稱《出入境管理條例》）也對外國留學生的勤工儉學、實習等行為進行了規范，實際上也對外國留學生的就業問題賦予了合法性。該條例第二十二條規定，入境的外國留學生如需在校外勤工儉學或實習，應當經其所在學校同意，并向公安機關出入境管理機構提出申請；如果持學習類居留證件的外國人所持居留證件未加注勤工助學等規定信息的（如實習地點、期限等），不得在校外勤工助學或實習。第二十六條還進一步明確了，招收外國留學生的用人單位、以及外國留學生本人都有及時向所在地縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構進行報告的義務。
新《出境入境管理法》及《出入境管理條例》的實施，無疑會使外國留學生勤工助學行為合法化，并使執法機關的管理工作有章可循。但同時，我們也應該看到，更具操作性的細則和管理辦法尚未出臺，建議相關部門在制定相關規則時，應當盡量和國際通行的做法接軌，引導外國留學生的就業行為向著健康有序的方向發展。
在京外國留學生獎學金管理中存在的問題
外國留學生獎學金制度是對留學生進行法制化管理的重要組成部分，高額的獎學金是吸引外國留學生選擇來京留學的一個重要因素。近些年來，我國對來華外國留學生的獎學金經費支持不斷擴大，從來源上看主要有四類：中國政府獎學金在外國留學生獎學金中所占的比例最大，地方政府獎學金、高校獎學金以及企業獎學金是中國政府獎學金的有益補充。④盡管考慮到外國留學生生活需要及物價上漲等因素，教育部與財政部于2008年6月聯合下發文件對外國留學生獎學金生活費標準進行了大幅的提高，⑤但總體而言，由于長期以來我國的外國留學生獎學金主要由中央政府提供，在覆蓋范圍與發放額度上與發達國家相比仍有較大差距，在國際留學生市場缺乏吸引力。
為了進一步促進北京市外國留學生教育的發展，吸引更多外國留學生來京學習，北京市政府于2005年批準設立了“北京市外國留學生獎學金”，并撥款3000萬元的財政資金作為啟動資金，這是我國首個由地方政府設立的留學生獎學金。⑥2007年北京市政府頒布了《北京市外國留學生獎學金項目管理暫行辦法》，該辦法指出，北京市人民政府對京學習的以及擬來京學習的外國留學生提供學費資助，獎學金按資助額度的不同分為五檔，標準由《北京市外國留學生獎學金實施辦法》規定；獎學金項目的經費由北京市政府專項撥款，并鼓勵多渠道聯合資助以及學校安排配套經費，由市教育委員會和市財政局組成外國留學生獎學金項目建設領導小組負責該項目的協調、指導、監督和管理。
從目前的發展狀況來看，北京外國留學生獎學金的資源已經從單一的中央政府獎學金發展到市政府獎學金、高等學校獎學金、大企業獎學金等相互補充的態勢。⑦外國留學生獎學金體系建設正在逐步加強，為在京外國留學生規模的進一步擴大提供了可靠的保障。但是，與國際發達國家的高等學校相比，獎學金的金額仍然很低，其范圍僅限于對學費的資助，普及率也遠遠不夠，還應繼續加大投入，使獎學金體系成為北京留學生事業發展的重要推動力量。
在京外國留學生居住管理中存在的問題
外國留學生與本國學生不同，他們來自不同的國家，有著不同的文化背景和風俗習慣，在我國接受外國留學生的初期，由于留學生人數并不多，對留學生居住的管理主要采取的是封閉方式，即留學生的吃、住等日常生活均須在學校內部解決，不允許他們在校外居住。⑧但是隨著留學生人數的快速增長，許多學校有限的經費已經無法趕上日益龐大的外國留學生人數的發展速度，大多數留學生選擇在校外居住，致使傳統的以學校為主的留學生居住管理工作逐步轉變為由公安、學校、社區等相關部門共同管理，這無形中加大了對留學生居住管理的難度，表現為以下兩點：一是由于管理部門對校外住宿留學生的管控能力相對薄弱，這些留學生因治安問題、合同糾紛、鄰里矛盾等產生的違法行為要遠高于校內住宿的留學生；⑨二是由于越來越多的留學生選擇在學校周邊的社區租房居住，導致留學生聚居區的形成，這些聚居區由于社區內人員結構復雜，流動性大，逐漸成為了一個治安形勢嚴峻，社會矛盾凸顯的復雜社區。如北京市五道口地區已成為北京市留學生數量最多、處理留學生事務最多的外國留學生聚居區。⑩
針對這些問題的出現，2000年教育部、外交部和公安部聯合發布《高等學校接收外國留學生管理規定》，其第三十八條指出“外國留學生可以在校外住宿，但應當按照規定到所居住地的公安機關辦理登記手續。”2007年北京市出臺的《北京市關于外國留學生工作的若干規定》第十五條也要求外國留學生居住地點變更后，應在10日內到公安機關辦理變更手續，這些規定均為外國留學生的居住管理提供了法律上的依據。
但在實踐中，由于外國留學生在校外居住的地點相對分散，再加上許多留學生不太了解相關的法律規定，致使實踐中公安機關的登記管理制度并不能及時有效地得到遵守，容易形成管理的空白，從而產生治安案件或是其他社會隱患的產生。因此，有學者建議在未來的留學生居住管理工作中，應當建立公安機關、高校、社區、教育管理部門等相關留學生管理部門共享的留學生管理信息庫；并構建以公安機關出入境管理部門、留學生聚居區派出所為主，學校、教育主管部門、留學生聚居區居委會、物業公司、留學生代表共同參與的一種網格化管理模式。
在京外國留學生社會管理中存在的問題
近些年來，外國留學生教育已成為北京教育國際合作交流的一項重要內容，而北京市也逐步建立起了一套來華留學教育管理服務的法律法規體系。但是，留學生的管理工作不僅包括教育管理，還包括對留學生的社會管理。其中社會管理同樣非常重要，涉及到政府、社會的多個方面，主要包括外國留學生的結社管理以及宗教活動管理等各項事宜。
結社自由、集會自由、宗教信仰自由都是世界各國憲法普遍承認的公民的基本自由權利。外國留學生之間有著共同的外部環境，同時又遠離自己熟悉的社會環境，人際關系發生了變化，這種狀況會容易使他們形成社團。為了保障外國留學生的基本自由權利，《高等學校接收外國留學生管理規定》第四十條規定：允許外國留學生在遵守相關法律法規的前提下，進行出版、結社、集會、游行、示威等活動；外國留學生在我國境內進行宗教活動必須遵守《中華人民共和國境內外國人宗教活動的管理規定》。2007年北京市出臺的《北京市關于外國留學生工作的若干規定》中也規定了學校應尊重留學生的民族習慣和宗教信仰，外國留學生提前報請學校批準后，可在校內指定地點和范圍內舉辦慶祝其國慶日、獨立日等慶祝活動；外國留學生過宗教生活應遵守《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》；在校留學生未經中國政府主管機關的批準，不得成立跨學校、跨地區的學生組織；不得從事傳播宗教等與留學生身份不符的活動。
從北京市的外國留學生社團現狀來看，比較大的學生組織已形成規模，如“非洲同學會”、“日本人會”、“韓國學生會”等等。這些學生社團多以駐京的外國商社和使館的支持為基礎，并收取會費作為活動經費，開展聯誼和文體等活動。隨著外國留學生人數的不斷增加，這些社團的人數逐年呈上升趨勢。他們中的大多數人能遵守我國法律，但也有少數人無視我國法律者。但從我國規范外國留學生結社活動的法律規范來看，目前僅有一些原則性的規定，基本的做法似乎是采取“不承認、不取締、不發生關系、不承擔任何義務和責任”的態度，這種現狀不僅不利于我國改革開放的現實需要，也不利于我國依法治國良好國際形象的樹立。
同樣的問題也存在于對外國留學生宗教活動的管理當中，一方面，對留學生宗教活動管理方面的法律應當進一步具體化，明確外國留學生在宗教信仰及宗教活動方面的權利與義務，使他們在組織或進行相應的活動時有法可依，具有可操作性；另一方面，還需規定違法行為的處罰種類、措施以及幅度，為執法部門的執法工作打下堅實的基礎。
綜上所述，北京具有豐富的高等教育資源，在全國來華留學教育事業中具有得天獨厚的優勢。在建設現代化世界城市的新形勢下，北京已經制定了一系列的外國留學生管理法規政策，在規范外國留學生教育方面起到了很好的作用，但是當前在發展留學生工作方面仍然存在著一些亟待解決的問題，涉及到留學生的獎學金管理、就業管理、居住管理、社會管理等方方面面，我們應充分認識法律規制對留學生管理工作的必要性和緊迫性，盡快構建并完善適合留學生特點的法律管理體系。
（作者單位：外交學院國際法系；本文受北京市哲學社會科學規劃重點項目《北京建設中國特色世界城市中的外國人管理機制研究》的資助，項目編號：12FXA001）
【注釋】
①⑧許軍珂：“關于完善外國留學生法制化管理的幾點建議”，《河北北方學院學報》（社會科學版），2010年第12期。
②③金一超：“外國留學生勤工助學管理工作之探討”，《安徽工業大學學報》（社會科學版），2007年第1期。
④馬方來：“中韓外國留學生獎學金政策比較及其啟示”，《黑龍江教育學院學報》，2009年第12期。
⑤詳見《教育部、財政部關于調整外國留學生獎學金生活費標準的通知》（教財［2008］7號）第一條、第二條。
⑥⑦郭素紅：“優化北京高校外國留學生教育的問題及對策”，《北京社會科學》，2011年第3期。
⑨張伶華：“淺析外國留學生校外住宿的管理—以武漢大學為例”，《科技創業月刊》，2012年第6期。
⑩趙蕓：“外國留學生社區管理模式探析”，《遼寧警專學報》，2013 年第11期。
李錳：“從在京外國留學生社團情況談‘外國人結社法’的立法必要性”，《公安大學學報》，1996年第9期。
魏少春：“談外國留學生居留管理問題”，《遼寧警專學報》，2010年第11期
責編 /張曉
