【摘要】改革開放后，我國土地使用制度及分稅制度也進行了改革，土地財政收入在政府財政收入中所占比例不斷上升，政府財政對土地財政收入的依賴也引起社會的廣泛關注。文章在分析土地財政產生原因的基礎上，對土地財政與經濟的關系以及對我國經濟發展所產生的影響進行了論述，并對減輕土地財政所帶來的負面作用提出了對策。

【關鍵詞】土地財政　經濟發展　影響分析

【中圖分類號】F3              　　 　【文獻標識碼】A

改革開放之后，我國的土地使用制度以及分稅制度也進行了改革，隨之而來的地方政府的財政收入越來越依靠土地的出讓，而且隨著出讓收入的快速增長，土地財政收入在政府財政收入中所占比例不斷上升，政府財政對土地財政收入的依賴也引起社會的廣泛關注。土地財政現象雖然在20世紀90年代才出現，但其對中國城市化以及經濟發展卻有著重要影響。

土地財政的概念辨析

土地財政是指地方政府通過土地經營或運作來增加財政收入的手段，它由兩個部分組成，一部分是指地方政府通過出讓土地來獲得土地出讓金，并將其納入地方財政收入之中，這極大地彌補了由于分稅制改革和政府經濟職責擴大而造成的財政赤字；另一部分則是指地方政府收取與土地相關的稅目。土地財政的這兩個部分內在地有著相互推動的作用，地方政府往往是為了彌補財政赤字而出讓土地，獲得大量的資金收入，而房地產商等用地企業又為了獲得土地進行商業開發而上繳各種稅目，二者形成自身的內部循環。

在土地出讓過程中，政府與企業之間是一種買賣關系，但政府并不是真正出賣土地，其出讓的只是土地的使用權，而其能夠收取各種稅費，是由于其擁有對土地的監管權。企業所購買的只是土地若干年的使用權限，政府收取地租的實質是對企業利潤的扣除。但企業往往一次性繳納全部的地租，這相當于提前使用了企業未來的利潤來支付地租，意味著企業對于土地的開發是在負債狀態下進行的，即使其有資金一次性付清。在企業支付地租的過程中，如果其能夠不斷盈利，那么這筆負債就能夠得到有效的清償，政府獲得土地出讓金。但如果企業破產或沒有盈利，那么企業就無法用自身的利潤去清償地租，但其可以將所購買的土地使用權的余下年限重新轉讓給其他企業，從而完成清償。政府與企業之間的土地財政的運作很大一部分是發生在房地產開發上的，而這與一般的企業負債又有所不同，因為開發商在賣出房屋的同時，也把它原本程度的負債轉移到了購房者個體身上，而購房者一般會通過銀行貸款來完成購買行為，而在今后數年內，其必須將收入的一部分用來償還銀行貸款，實質上也是償還那筆地租負債。因而可以說，政府的土地出讓所獲得財政收入總是與企業或個人的負債有相應的聯系的，土地財政的收入實際上是提前預支了企業或個人的未來收益來解決眼下的財政赤字問題。

土地財政對經濟增長的正效應影響

加快了中國城市化進程。衡量一個地區城市化與否，首先看其勞動力從第一產業流向二、三產業的程度；其次看城市人口在整個人口中的比重上升與否，這也是城市化最為主要的標志；最后看城市用地是否有所擴大。以這三條標準來看，我國近年來的城市化速度較快，城市化水平達50%以上。有關數據顯示，2011年我國城鎮人口已經在全國總人口中占51.27%，近70000萬，相比2002年，城市化水平提升了12.18個百分點。

我國城市化進程的加快也與土地財政有著密切關系。自我國實行分稅制體制之后，地方政府為了增加財政收入而大舉供地，加之市場資金的進入、城市化深入，這使得房地產成為我國城市化的急先鋒。而且大量的出讓土地使用權使得政府有了充足的財力去進行城市化的基礎設施建設，這又促進了城市化的發展，而基礎設施的完善、生活水平的提高又有利于吸引更多的投資，又進一步推動地價的上漲，形成一個循環效應。

中國的城市化進程在不斷加速，而且在中國社會的未來發展中，城市化仍將是一個長期的發展主題，而土地財政帶來的一系列效應恰恰滿足了城市化發展的幾個特征，起到了推動中國城市化建設的作用。

健全了政府職能，擴大了公共支出范圍。分稅制改革使得我國的地方政府財政收入大為削減，中央財政將易于征收、稅基廣且稅源穩定的稅種歸入囊中，而且所得稅、消費稅以及增值稅的占比劃分也是中央大地方小。而與此同時，我國地方政府的事權卻得到了明確的制度規定，其將擔負更多的地方發展責任，這需要充足的財力支撐，這種財權與事權的不對等，使得地方政府在一方的管理發展中后力不足。為獲得更多的地方財政收入，地方政府開始實施土地財政政策，其出讓土地使用權的收入為地方發展的公共支出提供了財力支持。在我國，對土地財政收入的支出也有著法定規定，其部分出讓收益必須用于農業土地的開發、保障性住房建設、農田水利建設以及發展教育。用于這四項支出的資金必須占到土地財政收入的45%。由此可見，地方政府實行土地財政，在一定程度上是加大了政府公共支出的范圍，有利于健全政府職能。

土地財政對經濟增長的負效應影響

土地財政使“三農”問題更加突出。首先在農村問題方面，土地財政政策的實施不利于城鄉平衡發展。在1994實行分稅制改革后，對集體和國有土地有絕對控制權的地方政府可以從農民手中以低價征得土地，之后其再以高價將土地使用權出讓給地產開發商，這樣的價格差使得地方政府獲得大量的土地財政收入，也促進了城市化的發展。在這一過程中，不僅是政府有所獲益，房地產開發商也通過房價的不斷上漲而積累了大量財富，城市居民的購房行為不僅是滿足自己的居住需要，更是具有了投資性質。而在這整個過程中，農民始終處于鏈條底端，其不僅沒能夠以市場價格獲得應有的補償，而且也無法分享土地出讓所帶來的一切收益。而且在這一過程中，由于我國相關政策制度的不完善以及腐敗的存在，造成地方政府在土地征收過程中有違規現象，這不僅侵害了農民的合法權益，還造成了地方政府與農民的對立現象，雙方矛盾因此加劇。

其次在農業問題上，土地財政政策的實行必然意味著農村耕地面積的下降，這威脅到了農業在我國的基礎性地位。雖然城市化的發展往往伴隨著農業經濟份額比重的減少，但農業關系著國家糧食安全與國計民生，其發展空間必須得到一定的保證。但目前的土地財政政策迅速地拉動了地方GDP的增長，而我國地方政府的政績考核長期以來也是“唯GDP”論，因此地方政府在短期內必然會繼續出讓土地使用權來換取地方經濟發展，這不利于我國農業的發展。

最后在農民問題方面，在土地財政政策實施過程中，不規范的政府征地使得農民無法獲得應有的補償，這加劇了農民經濟上的貧困。我國在《全國土地利用總體規劃綱要（2006~2020年）》中提出，按照我國目前的土地出讓使用規律，到2020年我國的耕地出讓將在300萬公頃左右，而政府征收一畝耕地就意味著將有1.5個農民失去賴以生存的土壤，而到2020年這類失地農民的數目將達到6750萬人。而與之對應的是，我國的農村社會保障水平并不高，農民文化水平不高，缺乏其他謀生技能，如何保障這些失地農民的生活將是一個巨大的社會問題，加之失去土地以后大量的農民必然要涌入城市，其時流動人口、戶籍制度、城市承載能力等一系列問題將集中爆發。

土地財政助長地方政府的短期行為。首先，土地財政政策造成了地方政府以投資拉動經濟增長的思維定勢，不利于調整我國的經濟結構。地方政府以土地財政政策來增加財力，通過固定資產投資來刺激經濟增長，這種發展方式是一種短期的、不可持續的發展模式，而以地方經濟發展水平作為地方政績考核的政績觀也促使地方政府進一步依賴此種發展方式，使得中央政府所倡導的轉變經濟發展方式的政策難以落實。

其次，在土地財政政策背景下，地方政府往往只追求眼前利益的最大化。每一屆地方政府都急于通過刺激地方GDP的增長來美化自身的政績，這就使得其盡可能地征收多的土地，之后再進行出讓，從而獲得“剪刀差”收益，其再將收益用于帶動地方經濟的發展。但這種短期行為雖然刺激了經濟的增長，卻使得“三農問題”雪上加霜，而且過度消費了下屆政府的資源，使之無資源可用，也無持續財力進行地方發展。

由此可見，我國目前的土地財政政策是存在一系列弊端的，而土地制度的改革也勢在必行。地方政府過度依賴土地財政的行為無疑是一種對未來土地收益的透支，而我國財產稅以及相關稅制的不完善也造成地方財權的流失，這不利于地方政府財政收入的持續性增長。要想解決這些問題，必須對我國的財稅政策、土地政策等進行改革。

土地財政問題的完善路徑

深化分稅制改革，健全財稅體制。分稅制改革之后的一個凸出問題便是地方政府的事權與財權不匹配的問題，這也導致地方政府不得不通過出讓土地使用權來獲得充足的財力，從而支持其政府工作的開展。因此，要想改變地方政府這種長期“以地生財”財政增長方式，就必須對現行的分稅制體制進行一定的調整和改革，使地方政府有與其事權相匹配的財權。

首先是要明確中央與地方政府之間的事權界限，并將其法律化。在事權的分配上，應該明確劃分地方政府與中央政府的事權范圍，以法律的形式明確事務的完全統籌權，劃分好哪些事務由地方完全統籌，哪些事務需要中央完全統籌，還有哪些事務是中央主導、地方政府協從。這種劃分不僅能夠明確政府事權，還能夠提高政府工作效率。目前這種事權的界定劃分可以參考國務院的大部制改革，將那些職能有交叉或相似的部門進行合并，使之專職專責。除此之外，政府還可以在一些公共事業建設中引入第三方市場企業進行參與，這樣也可以減少地方政府與中央事權不清的事項。

其次是在劃分事權的基礎上明確地方與中央的財權分配。政府有義務開展社會公共事業，而其事權的發揮又需要財政的支持，因此可以說財權是一種服務事權的手段，地方政府財權不足必然要影響其事權的發揮。而土地財政政策正是事權與財權不匹配的一種補充措施，其目的是為了增加地方的財政收入。因此要改變地方政府這種過度依賴土地財政的狀況，就必須在明確其事權的基礎上給予其對等的財權，這又需要對我國目前的稅收管理體制進行改革：一是要跟據地方與中央的事權進行合理的稅種劃分，并且適當增加地方政府在共享稅分配中的占比；二是要對地方的財政稅收體制進行完善，目前我國的地方稅收體系以營業稅為主，而這種稅收制度已經不適應我國的經濟發展走勢，而從稅制較為完善的發達國家的經驗來看，地方稅制改革應將財產稅作為一個地方稅收的主要稅種，而環境稅、資源稅等可以作為輔助稅種，這也是未來我國地方財政體制改革的一個方向。

最后是要完善我國的財政轉移支付制度。我國的轉移支付主要分為一般性轉移和專項性轉移兩類。我國的一般性轉移制度也較為單一，其主要形式就是將中央部分財政收入轉移到地方，但這種轉移方式很難覆蓋到基層政府。要想解決這一問題，一是要擴大中央財政轉移支付的規模，二是要在省級以下的政府間也建立財政轉移支付制度。專項轉移支付往往是較為分散且復雜的，政府可以將部分專項轉移資金劃入一般財政轉移之中，這有利于平衡地方政府間的財力，而且專項轉移支付的資金應該有明確的范圍，這能夠提高其利用效率。

完善我國土地制度。第一，要規范土地出讓行為。這包括三個方面的措施：一是要對土地所有權制度進行規范，政府可以通過辦理產權證的方式來明確農民所擁有的耕地所有權，這能有效地約束地方政府隨意征地的行為；二是應該明確地方政府具有對土地資源進行調控和管理的職責，其必須對土地的使用進行科學的管理規劃，防止其盲目的以出讓大量土地來換取財政收入行為的發生；三是進行土地法制建設，目前的土地出讓中存在諸多的違規問題，其原因之一在于法律的不完善，因此我國需要對土地出讓的整個環節進行完善的立法，使各方的行為都能夠受到法律的約束和監督，以此來解決目前的土地出讓亂象。

第二，需要完善土地征用制度。首先，要明確土地征用的概念，土地征用應是具有公益性質的，而非純粹的商業目的。其次，國家應該對土地出讓金制度進行改革，改變以往一次性收取土地出讓金的方式，而采取逐年征收或是在一定年限內分次征收的方式，這就能夠避免一屆政府過度出讓土地，減少其征收行為，防止竭澤而漁，這也有利于地方政府屆際間的財政收入平衡。三是做好征地安置工作，建立多樣化安置制度，完善農村社保體系。隨著農村經濟發展水平的提高，農村群眾在社會保障需求方面也越來越多樣化，而目前的安置費用還不足以完全解決失地農民的生活保障問題。因此，我國還需要在農村失地農民的安置問題上進一步推進解決。

最后，要建立完善集體土地流轉制度。我國的土地在法律上是歸國家和集體所有，但在具體的土地流轉操作中，集體土地卻不能流轉，這也就是說集體對土地的所有權是有名無實的。從物權法角度來看，所有權是所有物的其他各項權利的基礎，其他權利是由所有權派生的，但占有、收益、使用或處分的權利不包括在內。在目前的整個土地征收出讓環節中，地方政府是處于主導地位，而集體土地的地位難以獲得與土地二元制劃分相匹配的地位，其在土地流轉過程中也就遭遇了諸多困境。因此，要健全集體土地流轉制度，首先需要從法律層面上明確集體土地所有權的地位，這是集體土地進入流轉市場的一個基礎，之后可以采取在一定年限內轉讓集體土地使用權的方式，使之逐步與國有土地擁有對等的地位，進而獲取同等的權利，這也是保障農民在土地流轉中的權益的重要途徑。而集體土地流轉制度的完善在一定程度上是增加了政府對其征收的成本，這也有利于地方政府提高對其已經擁有的建設用地的使用效率，抑制其對土地財政的過分依賴。

健全土地出讓金管理機制。從目前地方的財政收支來看，土地出讓金收入仍是政府的一項重要財政收入來源，但其在征收和使用上還存在著諸多問題。我國地方政府所出讓的土地使用權有40年、50年和70年之分，這也就意味著政府所獲得的出讓金是土地在未來這些年內的收益，這是一種一次性的地租收入，也是對土地未來收入的透支。土地財政政策明顯是一種“寅吃卯糧”的政策。雖然我國設立了土地收益基金，但這種基金比例過低，地方政府的土地收益難以實現可持續狀態。而要改變這種狀況，政府就必須對目前的土地出讓金制度進行改革，改變以往的一次性收取的收益方式，而改為逐年征收，這一措施就防止了地方政府為了本屆利益最大化而犧牲下一屆政府可利用資源的行為，有利于地方土地財政收益的可持續發展，也保證了地方經濟發展的可持續性。再者，政府應該對土地出讓金的使用作出明確規定，使之能夠真正用到政府的公共性支出方面，使之能夠真正服務大眾，這就需要我國對土地分配制度進行完善，對土地出讓金的使用進行嚴格的管理和限定，從而為經濟的良性、持續發展提供財力支持。

（作者單位：濱州學院經濟管理系；本文系2012年度山東省高校科研發展計劃項目“山東省生產性服務業與制造業協同優化發展研究”成果，項目編號：J12WH83）

責編 /王坤娜