在中國改革的總體布局中，政府改革是重要的組成部分。沒有政府自身的改革，改革將難以取得如此顯著的成就。②在我國經濟轉型的背景下，進一步推動政府職能的改革是經濟轉型升級過程中不可或缺的組成部分。從實踐的角度看，我國政府職能改革所遵循的目標來源于經濟可持續發展的訴求。換言之，經濟可持續發展的要求是我們確定政府職能改革目標的根本依據。本文認為，我國政府職能改革的目標定位應該確定為監管，服務和責任三個方面。
首先，政府經濟職能改革的目標定位是監管型政府。改革開放以來，隨著計劃經濟體制逐步退出歷史舞臺，市場在資源配置中發揮著決定作用。如果說在計劃經濟體制下，政府通過行政權力來直接進行經濟資源配置，那么在市場經濟條件下，供求關系作為一個無形的手開始在資源配置活動中發揮著基礎性作用。在這個過程中，政府在經濟活動中的角色也隨之發生顯著的變化，即政府從經濟活動的直接參與者轉變為市場活動的間接管理者。具體而言，政府一方面要從微觀的經濟活動中退出，讓市場在資源配置中發揮決定作用；另一方面，政府需要為市場經濟活動的順利運轉提供體制的保障，從而最大限度的發揮市場經濟體制的優勢，避免市場發展所導致的問題。③從發達國家市場經濟的歷史進程來看，對于市場活動進行有效的監管，是這些國家成功發展的寶貴經驗。正是在這個意義上，有學者將發達國家的特征歸結為監管型國家，④具體來說，政府的職能體現為監管型政府。我國市場經濟體制確立的時間還比較短，盡管市場已經在經濟資源的配置中發揮著基礎性作用，但是在維護良好的市場秩序，保證公平競爭等市場競爭等方面，我國政府還存在缺位現象，面臨著艱巨的改革任務。就此而言，建設高效的監管型政府是我國政府職能改革的重要目標。
其次，政府社會職能改革的目標定位是服務型政府。新中國成立后，國家將大量的資源投入到工業尤其是重工業發展方面。在新中國成立后三十多年中，由于政府以工業積累為中心，政府的公共服務職能明顯滯后，無法滿足人民群眾的需求。具體而言，改革開放之前政府的公共服務存在如下方面的缺陷：第一，政府公共服務的水平偏低，難以滿足人民群眾的需要。在工業化積累的歷史條件下，國家將有限的財政資源投入到經濟方面，這導致國家在公共服務領域的資源投入相對偏低。第二，政府公共服務缺乏統一性，呈現碎片化的狀態。在計劃經濟時代，由于城鄉格局的現實條件，政府在公共服務方面也呈現了城鄉二元的格局狀態。⑤與城市居民相比，占人口絕大多數的農民所享有的公共服務明顯落后。即使在城市中，我國也沒有形成比較均等化的公共服務體系。在計劃經濟時代社會公共服務主要依靠單位制加以提供，各個單位由于所處行業的差異和地區的不同，在提供公共服務方面也存在著顯著的差異。上述狀況的出現，相當程度上反映了我國政府在公共服務職能方面的弱化。
在我國經濟轉型升級的背景下，建設服務型政府具有重要的意義。從經濟角度講，建設服務型政府是促進我國經濟轉型升級的重要途徑。外貿，內需和投資是構成經濟發展的三駕馬車。改革開放以來，我國通過加深對外經濟合作水平，成為對外貿易的大國。從這個意義上講，建設服務型政府，將為內需拉動型的新經濟增長模式奠定重要的基礎。從政治角度講，建設服務型政府是增強黨的執政能力和政府治理能力的重要標志。在現代政治理論中，政府提供公共服務的能力是其治理能力的重要體現。以盡可能小的成本提供盡可能多的公共服務，是政府實現善治的重要標準。改革開放以來，人民群眾的物質文化需求顯著增加，這就對政府的治理能力提出了更高的要求。尤其是改革進入到攻堅階段，社會各個階層之間在社會地位，收入差距方面出現了越來越明顯的差距，由此誘發社會矛盾增加，社會沖突頻發。建設服務型政府來化解上述改革進程中面臨的挑戰，是政府職能改革的迫切要求。近年來，黨中央提出讓社會各個階層共享改革開放的成果，推進社會公平正義的執政理念。在體制改革層面，就是要建立服務型政府，建立健全政府的公共服務能力。從社會角度而言，建設服務型政府是我國社會和諧與穩定的政治基礎。從社會學角度看，一個社會的穩定和諧與該社會的社會結構密切相關。一個中產階層占據主導地位的社會通常是比較穩定的，而一個兩級化的社會結構則蘊含著社會沖突的風險。⑥近年來，黨和政府將建設和諧社會作為重要任務，并為此進行諸多改革的實踐。建設服務型政府有助于政府培育和擴大我國中產階層的規模，使之成為我國社會結構中的主導性力量，從而推動社會的和諧與穩定。從發達國家發展的歷程來看，政府公共服務能力的提升與中產階層社會的形成存在著直接的因果關系。西方發達國家在工業化的過程中，普遍出現了貧富分化，社會動蕩的情況，為此這些國家拋棄了早期的小政府理念，積極擴大政府的職能，尤其是針對普通民眾的服務職能。不斷提升的政府服務能力使得這些國家的中產階級逐步壯大，成為了社會穩定的決定性力量。
最后，政府組織結構改革的目標定位是責任型政府。與傳統社會不同，現代社會中政府發揮著不可或缺的作用。沒有政府所發揮的各項功能，現代社會將難以運轉和持續發展。隨著經濟與社會事務的復雜化，政府各項職能的發揮也面臨著越來越多挑戰。在這種情況下，如何更好的發揮政府的各項職能是政府組織結構建設的要求。從這個意義上講，責任理念的提出恰好契合了現代化條件下政府組織結構建設的要求。所謂責任，就是政府能夠積極有效的承擔起自身職責的要求和在沒有完成自身職責條件下所受到的懲罰。⑦為了更加有效地落實政府的責任，如下三個因素缺一不可：第一是政府的行政效率，第二是政府的回應性，第三是政府的問責（下轉209頁）（ 上接111頁）機制。在高速發展的現代社會中，政府只有保持高效的行政效率才能夠適應當代社會的發展要求。政府的回應性指的是政府能夠有效的回應民眾的利益訴求，回應性反映著政府對于社會訴求的敏感性和反映程度。從民主政治的角度看，具有回應性的政府符合民主政治的基本理念，體現著政府執政為民的宗旨。政府的問責制度指的是對于政府決策失誤或政府不作為所導致的消極影響進行責任的追究，問責制度的發展能夠更加有效的促進政府職能的發揮，更加合理的決策。只有實現了上述三個方面的內容，責任政府的目標才能夠得到有效落實。
政府職能改革的路徑選擇
在闡述了政府職能改革目標定位的基礎上，接下來的問題是，如何將上述目標更加有效的落實到具體的改革進程。針對上述政府改革的目標定位，政府職能需要在以下三個方面加以推進和深化。
首先，根據市場經濟發展的現實需要，進一步構建完善的市場監管體系，提升政府對于市場經濟活動的監管效果。從歷史的角度看，現代市場經濟的成功運轉離不開健全的政府監管。發達市場經濟體制國家在其發展過程中，面對市場失靈的困境，紛紛通過強化國家監管職能而走出困境。近年來，面對著市場經濟發展所產生的問題，我國開始逐步建立起市場監管體系。自20世紀90年代中期以來，通過持續的行政改革，政府在國土資源，食品藥品，工商管理，安全生產，金融市場等各個領域，都成立了一系列的監管機構，構建了全覆蓋的監管體系。為了進一步提升監管的效果，二十世紀九十年代以來，政府在這些監管領域中采取了垂直管理的新模式，以此避免基層政府或社會力量對于監管部門的“俘獲”。經過上述改革，我國政府逐步克服了市場經濟體制所導致的市場失靈問題。對于未來的政府監管改革而言，如何進一步提升監管部門的專業化水準，進一步探索對于新興市場領域和活動主體的監管，如何更加有效的協調各個監管部門在公共問題上的合作和分工，是下一步監管型政府建設的任務。
其次，提升政府公共服務能力，推進公共服務均等化建設。一方面，政府提升自身的行政效率，壓縮行政開支，將更多的財政資源投入到公共服務領域。近年來，為了提高政府機構的行政效率，壓縮行政性經費，中央政府到地方政府陸續推行了部門預算公開的改革，這項改革已經由中央逐步向地方推進。⑧在財政資源有限的條件下，這項改革將為政府的公共服務提供更多的財政支持。另一方面，政府在調整公共服務的資源配置，向著更加公平公正的方向改革。政府逐步健全了醫療保障，失業保險，養老保險等公共服務制度，尤其是向社會的弱勢群體給予更多的政策傾斜。對于未來的服務型政府建設而言，將更多的財政資源投入到公共服務領域，改革破碎化的公共服務體系，建立均等化的公共服務體系，是未來服務型政府的核心任務。
最后，推進政府體制改革，建立健全行政問責制度。從現代政治理論來看，權力與責任是相互匹配的，只有實現二者的統一，政府的善治才能夠實現。著名政治學家福山就將政治責任機制作為了人類政治文明的三大成果。⑨隨著我國經濟社會事務的日趨復雜化，政府的作用日益凸顯，政府的責任也日趨重大。這些年來，各級政府都建立了行政問責制，對于諸如安全生產，食品安全，社會群體事件等問題進行行政問責。⑩與此同時，各級人民代表大會，政治協商會議也增強了對于政府職能部門的問責力度，大大推進了政府部門的責任意識。
綜上討論，本文認為，未來伴隨著我國經濟的轉型升級，政府職能將經歷深刻而全面的改革。市場經濟的發展為政府職能改革提供了新的目標定位；在新的目標引導下，政府積極推進著自身職能的轉變，從上述三個方面走出了實質性的步伐，探索出一條符合我國國情的發展道路。
（作者單位：西安航空學院經管院）
【注釋】
①［美］亞歷山大·格申克龍：《經濟落后的歷史透視》，北京：商務印書館，2009年，第1~20頁。
②［美］勞倫·勃蘭特，托馬斯·羅斯基編：《偉大的中國經濟轉型》，上海人民出版社，2009年，第77~108頁。
③劉鵬：“比較公共行政視野下的監管型國家建設”，《中國人民大學學報》，2009年第5期，第127~134頁。
④宋琳，韓奇：“現代國家建設：中國的探索與實踐”，《西北大學學報》（哲學社會科學版），2013年第5期，第160~165頁。
⑤方金友：“中產階級的演變及社會功能”，《國外社會科學》，2007年第3期，第54~57頁。
⑥張賢明：“政治責任的邏輯與實現”，《政治學研究》，2003年第4期，第46~52頁。
⑦沈榮華：“分權背景下的政府垂直管理：模式與思路”，《中國行政管理》，2009年第9期，第38~43頁。
⑧張馨：“論部門預算改革”，《經濟學家》，2002年第2期，第94~99頁。
⑨［美］弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時期到法國大革命》，南寧：廣西師范大學出版社，2012年，第3頁。
⑩李軍鵬：《責任政府與政府問責制》，北京：人民出版社，2009年，第199~202頁。
責編 / 豐家衛（實習）
