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環境生態治理的制度變革之路(5)

——北歐國家環境政策發展史簡述

環境信息制度。環境信息有助于幫助人們在決策過程中考慮消費或生產的環境成本。在北歐,多種信息交流工具被廣泛采用,其中主要包括“產品溝通”(product-related communication)、“公共信息戰”(public information campaigns)以及“媒體溝通”(communication via the media)。45而向生產者、消費者提供的有關如何增加能源儲備、提高廢棄物分類及循環利用程度等方面的信息,是溝通交流的主要對象。此外,有關新立法新規則、新“支持計劃”(support schemes)的信息也十分重要。信息措施往往與諸如補貼、立法等其他政策工具共同運用。

綠色政府采購(Green Public Procurement, GPP)。各級政府是產品與服務的重要購買者。近幾年,利用這種“采購權力”支持環境友好型產品與服務的做法在各國被廣泛推廣。北歐國家的政府采購量占到了其國民生產總值的16%。而對一些產業而言,公共主體是其最主要的買主,其中營業額巨大且可能對環境造成嚴重影響的主要有建筑工程、信息技術、清潔劑制造銷售、交通服務及機動車等產業。46根據有關報告,所有北歐國家都已制定有關綠色政府采購或可持續政府采購的行動計劃。47其中一些行動被立法所固定。在北歐國家,綠色政府采購是中央政府的強制性義務。對其他公共組織,比如地方當局而言,實施綠色采購屬于強烈推薦事項。在地方層面全面實施綠色采購,對各國而言都是個漫長而曲折的過程。

北歐部長理事會組織了多項有關綠色政府采購的調查研究。這些工作的著眼點包括歸納綠色政府采購優點、為綠色政府采購提供實用的指導方針及標準、以及向歐盟及其成員國提供較為成熟的有關北歐經驗。48

北歐國家就綠色政府采購形成了一些“共同標準”。492009年,北歐部長理事會綠色政府采購指導小組(NCM steering group for GPP)建議歐盟委員會,在未來編制“面向更好環境的政府采購”通訊的過程中,在“共同綠色政府采購標準”章節參考北歐作出的這些標準集合。50隨著綠色政府采購的廣泛實踐,為避免統一市場及泛歐盟競爭力減弱可能帶來的矛盾沖突,在未來應協調歐盟成員國與非成員國的采購標準,使二者相互兼容。對相同的產品采用相同的采購標準,有助于在很大程度上減少執行綠色政府采購的行政成本以及投標公司的負擔。51

生態服務付費(payment for ecosystem services, PES)。為保全并改善環境生態服務能力,有條件自愿付費機制早在20世紀90年代即被北歐國家所采用。舉例而言,旨在增加生物多樣性、防治營養物質滲漏的農業行動計劃在北歐國家被普遍采用;生物多樣性保全及地下水保護行動計劃在丹麥、挪威、瑞典和芬蘭普遍存在;瑞典采用創新性支付行動計劃,利用紫貽貝(blue mussel)清理海岸水體中的營養物質;為緩解漁業壓力,漁船買斷行動計劃在丹麥、挪威實施;在芬蘭,還有為保護森林開展的森林采購行動,以及為治理水污染而對農用土地開展投標行動。

生態服務付費機制的實質,是一種附條件的行動承包活動。生態服務付費機制中,一個或以上的“買家”向一個或以上“賣家”支付一定費用,要求后者進行特定的環境質量保證。費用上限取決于生態系統收益者的支付意愿,而土地管理者放棄其對土地享有的合法權利的代價、土地管理者執行生態服務付費行動的成本則決定了付費的下限。具體“價格”可以由買賣雙方直接協商確定,而在政府或非政府組織基于公共墓地而充當賣家時,也可以采取固定支付法。52

北歐綠色增長經驗的借鑒意義

命令控制型治理的注意事項。命令控制型政策代表著最為傳統的環境治理方式。該類措施對管理水平的要求較低,且作用直接,見效快速,對于治理亟須改善的環境問題具有一定優勢。但是,這類政策的局限性也較為明顯,其行政成本較大,經濟代價顯著,容易對行業發展造成干擾。由于這些原因,治理環境問題不可專任命令控制型政策。在初步緩解環境問題后,應當降低對命令控制型政策的依賴程度,引入其他類型的政策措施對其進行輔助。但必須指出,命令控制型政策的特性決定了其在今后較長的一段時間內仍將是環境治理手段的主流。而對于一些不存在斡旋余地的“零容忍”環境違法行為,仍應以強制手段對其進行控制。

市場型政策對實現綠色增長具有重大意義。市場型政策是實現減排目標及開發環境友好型產品、技術的有效工具。該類政策一般以特定形式的經濟利益為承諾,吸引市場主體自愿采取符合環保要求的市場行動,經過細心合理的設計與執行,其將以最小的經濟代價,給規制對象提供有效的激勵。其有助于促進資源的有效利用,并相對命令控制型政策而言更能為經濟增長提供持續性的動力。此外,市場型措施能夠鼓勵市場主體通過開發環保技術達到減排增效的目的,為綠色技術革命奠定堅實的基礎。

在被規制對象完成強制規范所載目標之余,命令控制型政策往往無法提供進一步的激勵??梢?,在這一方面,命令控制型政策是存在局限的,其無法“自行完善”以適應日漸嚴峻的環保需求。而市場型政策則不然,更高水平的環保行動意味著更大程度的經濟利益,其對環保行為的鼓勵不設上限??梢哉f,北歐國家的經濟社會增長對環境改善,與各種市場型環境政策的采取有著密切的聯系。

排污費與資源費是實現綠色競爭的重要手段。通過稅收、自然資源開發利用費、可交易許可等方式,對排污行為或資源過度開發行為收費,是實現綠色增長的重要手段。此類收費措施具有一定普適性,在抑制環境違法行為的同時,還能為政府治理環境籌集必要經費,減少其財政壓力。另外,通過一定的再分配機制,這部分經費還可以彌合由于稅收等規制措施造成的市場扭曲。而對新興經濟體而言,這樣的機制還有著特殊的意義,這些財政收入可以被投入到需求迫切的社會發展優先領域,諸如教育、健康、氣候變化適應與緩解、消除貧困等。

采取行動消除公眾對市場型政策的顧慮。有觀點認為,交通擁堵的成因之一,是由于工作或生活的需要,在交通高峰時段人們除了駕車出行以外別無選擇。擁堵稅增加了人們的出行負擔,但卻難以減少用車數量。為消除這樣的反對意見,有必要對擁堵稅的設立目標以及實施效果進行說明:首先,擁堵費的實施在事實上緩解了高峰時段的擁堵狀況;其次,此方面的財政收入被用于發展公共交通。如果政策推行者對政策的利弊進行全面的分析、科學比較以及客觀積極的宣傳,那么,其將在很大程度上消除公眾對政策推行的顧慮。

積極嘗試補充性政策措施。應當積極嘗試能夠對命令控制型政策、市場型政策起到補充作用的其他政策措施。這類措施主要適用于未采取前述政策的領域或市場型政策無法發揮應然激勵作用的領域,其表現形式主要有環境信息制度、生態標記及其他認證制度等。這類措施一般與市場機制相互配合,有助于改善當事人間的信息失衡,并可以通過一定方式為自愿完成環保目標的市場主體在市場競爭中確立優勢地位。

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[責任編輯:楊昀赟]
標簽: 環境生態   之路   變革   制度  

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