農村穩定而有活力是鄉村治理的理想狀態，要達到這個狀態，就必須建立起良好的鄉村治理體系。然而，當下我們離這個要求還有比較大的差距，突出表現在：一是多數農村基層組織軟弱渙散，缺乏對農民群眾的號召力；二是一些農村基層干部習慣于用強硬手段開展工作，引發了較多不滿和糾紛；三是一些小村官墮落成了大貪污犯。探討鄉村治理問題，首先就要找到造成上述狀況的根源。筆者認為，“三級所有，隊為基礎”、“政社合一”的人民公社體制的弊端依然殘留于目前的行政村，這一點是癥結所在。

行政村實質上延續了人民公社舊體制

傳統上，“村兩委”即行政村的黨支部和村委會擔當著鄉村治理的主角，也因此，探討鄉村治理問題，首先需得把行政村這個概念的來龍去脈和制度含義弄清楚。行政村作為一個制度性概念，是人民公社解體后才出現的，其歷史不過三十年。那么，行政村究竟是一種怎樣的體制呢？解答這個問題，必須從行政村的前身——生產大隊，乃至整個人民公社體制說起。

眾所周知，安徽小崗村搞大包干拉開了人民公社體制解體的序幕。到1984年底，幾乎所有的人民公社都摘掉牌子換成了鄉鎮，但這并不意味著人民公社體制的徹底解體。大包干只是打破了生產隊的集體統一經營，相當于砍掉了人民公社體制的“腳”，但人民公社體制的“腰”和“頭”卻依然保留了下來，前者也即生產大隊翻牌為行政村，后者即公社則翻牌為鄉鎮。隨著三十多年城鄉改革步步深入，鄉鎮政府身上的人民公社體制特征逐漸淡化，但行政村身上的人民公社體制至今沒有實質性改變。毋寧說“行政村”這個名稱正典型地反映了人民公社的體制特征。人民公社作為計劃經濟時期農村政治、經濟與社會的基本制度安排，有兩個基本特征：

第一，“三級所有，隊為基礎”。它意味著一塊土地既歸由幾十個農戶構成的生產隊所有，又歸由若干生產隊、通常有幾百個農戶構成的生產大隊所有，還歸由若干生產大隊、通常有幾千個農戶構成的人民公社所有。勞動力的歸屬也是這樣，農村土地和勞動力的所有權基礎是生產隊，但生產隊的基本功能被界定為“基本核算單位”，在所有權上生產隊并不具有壟斷權，生產大隊和公社都對生產隊所屬的土地和勞動力擁有所有權。在這種所有權結構下，農村改革前，各人民公社和生產大隊或多或少都發生過無償調用生產隊土地和勞動力的現象。當然，人民公社時期生產隊之間以及生產大隊之間的財產與勞動力界限是十分清楚的，平調生產隊或生產大隊的財產及勞動力，通常須得由上級組織安排。通常認為“三級所有”是指人民公社范圍內三級組織分別對一部分財產擁有所有權，即人民公社和生產大隊對生產隊的財產沒有所有權，這種理解不能說是完全錯誤，但肯定是片面的。確實，公社和生產大隊都單獨擁有財產，但反過來說生產隊的財產不屬于上級的生產大隊和人民公社，卻不符合人民公社體制的本質規定性。

第二，“政社合一”。按照彼時制度設計的初衷，人民公社既是由高級農業生產合作社演變而來的農民集體經濟組織（社），又是隸屬于縣政府的農村基層政權組織（政），工農兵學商多種功能俱全。人民公社作為集體經濟組織，從一開始就在分配上搞平均主義，挫傷了農民的生產積極性，單純靠經濟上的“集體”很難把農民攏在一起，總有一些農民想掙脫集體統一經營的束縛，搞分田單干。但人民公社又是政權組織，它能夠用各種強制手段把農民組織起來，遏制農民中各種脫離集體的“資本主義自發傾向”。同時，人民公社作為集體經濟組織，壟斷了農村幾乎所有的生產性資源，為政權運行提供了強有力的經濟支撐。在這種制度結構下，一個普通農民脫離集體經濟組織是很難生存下去的，只能服從組織安排。然而，因為這種政社合一組織從根本上缺乏激發農民生產積極性的內生動力，最終不可避免地走向了失敗。

回到“行政村”這個概念上，行政村之“行政”即是對“政社合一”之“政”的直接承襲，行政村之“村”則是對“政社合一”之“社”的直接承襲。可見，人民公社體制的上述兩個基本特征都被行政村保留下來了，所以，近三十多年來，談到行政村，官方經常并行提出的兩個要求，即“加強農村基層組織建設”和“發展壯大集體經濟”，這兩個要求顯著印證了行政村既是政權組織，又是經濟組織的特性。

以行政村為治理單位是緣木求魚

回顧農村改革三十多年的歷程，不難發現，行政村這一體制不僅沒有得到徹底改造，甚至還有不斷強化的趨勢。其原因在于，自大包干之后，并沒有對“三級所有，隊為基礎”和“政社合一”的體制進行過徹底改革。其中最重要的一點是，農村土地的集體所有權歸屬至今沒有明晰，以至于少數鄉鎮干部認為，土地歸鄉鎮政府所有，更多的鄉鎮干部和行政村干部則認為，土地歸行政村即原來的生產大隊集體所有，歸村民組即原來的生產隊集體所有只是向農戶發包土地的一個依據。在鄉鎮以上黨政機關中，提及農村集體或農村基層組織，往往都是指行政村。學者研究鄉村治理或集體經濟問題，也通常將研究對象定位于行政村。因為生產隊變成村民組之后已經不是集體統一經營單位，雖然大多數農村土地是在村民組范圍內按人平均承包，但承包經營權證上加蓋的公章卻是行政村的。在行政體制運行中，鄉鎮以上政府征用村集體的土地要找行政村，政府支農資金落實到項目上也要找行政村，共青團、婦聯、征兵、計劃生育、調節矛盾糾紛等各項工作，也都是以行政村為單位開展的。