法治與現代國家治理的關系

北京大學法學院教授、公法研究中心主任 姜明安

一、現代國家治理的五個特征

國家治理主體由單一向多元轉變。現代國家治理相對于傳統國家治理，其治理主體的特征是：由單一向多元轉型。傳統的國家治理，治理主體只能是統治者，統治者不可能與被統治者分享統治權。在封建專制社會，國家治理權只能為國王、皇帝和從屬于他們的國家官僚機器壟斷，不可能吸收其臣民參與國家管理；在傳統的資本主義社會，國家治理權只能為總統、內閣、國會和司法系統所組成的政府（廣義的政府）所壟斷，盡管林肯在19世紀即提出了“民有、民治、民享”，但人民在事實上很少或幾乎沒有參與國家管理的機會；在計劃經濟時代的社會主義社會，國家治理的主體主要是黨和政府，盡管憲法規定國家的一切權力屬于人民，但由于法律上缺少人民直接參與國家管理的途徑和形式，人民通常不可能成為國家治理的直接主體。

而在現代社會的條件下，由于政治文明的進步，代議制民主的缺陷日益為人們所認識，再加上科學技術特別是互聯網的發展，人民直接參與國家治理不僅顯示出越來越明顯的必要性，而且展示出越來越廣泛的可能性。從而，國家治理主體愈益多元化。各種社會組織、團體一方面通過自治參與公共治理，另一方面通過法律提供的途徑和形式直接參與國家治理，或者通過國家向社會轉移部分公權力獲得國家治理權進而成為公共治理主體。

國家治理客體由被動、單向式向主客體互動、立體式轉化。傳統國家治理以“民”為治理客體，魯迅說，“孔夫子曾經計劃過出色的治國方法，那都是為治民眾者”；孟子說，“勞心者治人，勞力者治于人”；霍布斯認為，在國家按約建立時，每一個人相互約定放棄自己的自然權利，并將這些權利轉讓予作為主權者的一個人（君主）或一群人組成的議會。國家治理就是作為主權者的這個人（君主）或議會依約對放棄了自然權利的訂約人進行治理。現代國家治理客體已經完全立體化，不只是國家治民，更有民治國家；治理對象不只是經濟、市場，還有社會、生態環境；不只是現實世界，還包括虛擬世界。

現代國家治理，“民”不再是純粹的、被動的治理客體，而主要是治理主體。“民”雖然在一定的時空也可以成為國家機關治理的對象，但在更多的時空，“民”成為國家治理的主體，國家機關和執政黨均是代理“民”參與治理。

國家治理目標由以統治秩序為本向以人為本轉化。傳統國家治理主要追求統治秩序。例如，孔子為古代中國設計的國家治理目標是“仁”和“禮”，追求的是確立一種“親親”、“尊尊”、“君君、臣臣、父父、子子”的社會秩序。亞里士多德為古希臘城邦設計的國家治理目標是“中庸”，追求的是建立一種中產階級掌權的政體：“中產階級既不像窮人那樣希圖他人財物，也不像富人那樣引起窮人覬覦，既不會對別人抱有任何陰謀，也不會自相殘害，從而可以保持邦國的穩定和持久。”我國在改革開放之后，我們在國家治理方面主要堅持“以經濟建設為中心”，但一些地方和部門將之推向極致，轉換為“以GDP為中心”。

現代國家治理目標應該是以人為本，追求人的可持續發展、自由、幸福。無論是經濟、政治、文化、社會和生態環境的治理，其最終目標均應是提高國民的福祉。統治秩序、經濟發展、改革開放，最后都是為了人，離開了人的可持續發展、自由、幸福，發展和秩序都必然異化。

國家治理方式由專斷、神秘化向規范、透明化轉化。傳統國家治理方式的主要特征是專斷和神秘化。“民可使由之，不可使知之。”甚至連法律都不要向老百姓公布：“今棄是度也，而為刑鼎，民在鼎矣，何以尊貴？貴何業之守？貴賤無序，何以為國？”

現代國家治理的方式則要求程序化、規范化，要求公開、透明、公正參與、協商和誠信。在現代法治國家，為了規范國家治理，一般都制定了行政程序法、政府信息公開法、個人信息保護法，以法律規定國家治理行為的公開、公正、公平等應遵循的其他基本原則及制度，如信賴保護原則、比例原則、合理預期原則、告知制度、聽取申辯制度、說明理由制度、聽證制度等。

國家治理手段由人治、權術之治向法治、文明之治轉化。傳統國家治理手段多采用人治、禮治或權勢權術之治，如柏拉圖主張“哲學王”之治；孔子主張“禮治”、“德治”；慎到、申不害、馬基雅弗利主張權勢權術之治。慎到認為，“賢者未足以服眾，而勢位足以屈賢者也”。馬基雅弗利主張君主要經常訴諸獸性，統治者選擇治理手段，只應問是否有效，而不要考慮是否正當。

現代國家治理顯然不能運用上述手段。現代國家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當性和文明性。與傳統國家治理不同，現代國家治理的基本手段是民主、法治和科學。

民主包括代議制民主、 參與式民主和協商式民主。早期的民主主要是代議制民主，但由于代議制民主在實際運作過程中產生了很多缺陷和弊病，代議機關的代表在立法和重大問題的決策中往往不代表全體人民或絕大多數人民的利益和意志，而主要代表其所在黨派的利益和某一特定利益群體的利益。參與式民主和協商式民主作為代議制民主的補充，在現代國家治理過程中迅速發展起來，且發揮越來越重要的作用。

法治包括形式法治和實質法治。形式法治主要要求國家治理要有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。而實質法治不僅要求國家治理要嚴格守法、依法，而且要求所守所依之法是“良法”；實質法治不僅要求國家治理遵循法律的具體條文、規則，而且要遵循法律的原理、原則、精神和法治理念；實質法治不僅要求國家治理依硬法辦事，而且要自覺依軟法（非由國家強制力保障實施的法，如憲法慣例、社會公權力組織章程和自律規則等）辦事，自覺受軟法約束。

科學包括自然科學、社會科學和人文科學。現代國家治理涉及的治理客體、治理對象、治理所要解決的問題，與傳統國家治理相比，不知道要復雜多少倍。比如互聯網安全問題、轉基因食品審批許可問題、PX工程建設選址問題、霧霾治理問題等，都是傳統國家治理中不曾遇到或遇到頻率很低的問題。要對這些問題作出正確的決策，必須在堅持民主法治的前提下，進行充分的科學論證，即在堅持民主法治的同時運用科學的手段，以獲取解決問題的最優或較優方案。

二、法治是現代國家治理的手段和目標

正如前述在研究現代國家治理的特征中所指出的，現代國家治理不同于傳統國家治理，主要靠民主、法治和科學。可見法治是現代國家治理的重要手段或基本手段。但還應進一步指出，法治不僅是現代國家治理的手段，更是現代國家治理的目標。

我們說法治是現代國家治理的手段，主要是從法治的功能角度上說的。法治優于人治，因為“凡是不憑感情因素治事的統治者總比感情用事的人們較為優良。法律恰正是全沒有感情的”，“常人既不能完全消除獸欲，雖最好的人們（賢良）也未免有熱忱，這就往往在執政的時候引起偏向。法律恰恰正是免除一切情欲影響的神祇和理智的體現”。“美國憲法之父”麥迪遜指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了”。正因為人不是天使，所以需要政府。正因為政府也不是天使，所以需要對政府有外在和內在的控制，需要法治。

我們說法治更是現代國家治理的目標，主要是從法治的理念和價值的角度說的。主要有三：其一，保障國民的權利、自由，保障人權。其二，控制公權力，把公權力關進制度的籠子里。其三，維護公平正義，“要使事物合于正義（公平），須有毫無偏私的權衡，法律恰恰正是這樣一個中道的權衡”。很顯然，法治的這些理念和價值正是現代國家治理追求的目標。

法治在現代國家治理中的作用主要有四：其一，指引作用。法治具有為國家治理指引目標、方向的作用。在我國目前的國家治理實踐中，法治的這一作用雖越來越受重視，但尚未得到充分發揮。影響這一作用充分發揮的因素主要是，我國目前法的立、解、改、廢（制定、解釋、修改、廢止）的運作機制尚不完善、不順暢。下一步有必要修改《立法法》和《立法機關組織法》，改革立法機關的組織和立法程序。

其二，規范作用。法治對于國家治理的另一主要作用是確立治理模式和規則，規范治理行為。目前，法治的這一作用也受到某些消極因素的制約。這里有法不夠健全、不夠完善的問題，更有有法不依、執法違法（如釣魚執法、養魚執法）的問題。對此，必須在完善立法的同時加強監督和完善問責機制。

其三，推進作用。法治對現代國家治理的推進作用主要是通過創建治理環境、創設治理激勵機制實現的。當下我國治理環境總體上是良好的，治理激勵機制也基本是完善的。但在某些地方、某些領域，也存在治理環境惡化、治理激勵機制不完善，甚至出現某些“負激勵”的問題。對此，有必要通過推進法治改善治理環境和完善法律激勵機制，特別是在組織人事制度上保證確實重用堅持法治且善于運用法治思維、法治方式治國理政的人才、干才。

其四，制約作用。法治對國家治理的制約作用主要是通過控制公權力濫用和腐敗，保障良政善治實現的。在這方面，法治作用的發揮在我國也有很大的空間。特別是在反腐敗領域，必須在加強、完善法治上下大工夫，如建立、完善領導干部個人財產情況的申報、核查和公示制度，建立、完善防止和避免利益沖突制度，以及質詢、問責制度等。